Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3019778

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 8 stycznia 2020 r.
VI SA/Wa 1777/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka.

Sędziowie WSA: Danuta Szydłowska (spr.), Joanna Wegner.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary dyscyplinarnej

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego R. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 94, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) maja 2014 r., orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego R. T. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wyjaśnił, że skargę na czynności szacowania nieruchomości złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...). Decyzją z dnia (...) maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez rzeczoznawcę wniosku, Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 3 czerwca 2014 r., zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy R.T. naruszył przepis art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) i wniosła o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1583/16, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (...) maja 2016 r.

Wobec powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 17 maja 2017 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy R. T. naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 u.g.n. i wystąpiła o zastosowanie kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz mając na uwadze całość akt sprawy Minister stwierdził, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu pięciu operatów szacunkowych z dnia 12 listopada 2010 r. Wyceny zostały wykonane na zlecenie Starosty Powiatowego w S., dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i obejmowały:

a) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat starachowicki, woj. świętokrzyskie, obręb 0001, składającej się z działki ewidencyjnej nr 3/11, 3/12, 3/13, 3/16". Określona wartość nieruchomości wynosi 1 821 145 zł;

b) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat (...), woj. (...), obręb (...), składającej się z działki ewidencyjnej nr (...)". Określona wartość nieruchomości wynosi 6 961 983 zł;

c) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat (...), woj. (...), obręb (...), składającej się z działki ewidencyjnej nr (...)". Określona wartość nieruchomości wynosi 460 089 zł;

d) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat (...), woj. (...), obręb (...), składającej się z działki ewidencyjnej nr (...)". Określona wartość nieruchomości wynosi 147 078 zł;

e) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat (...), woj. (...), obręb (...), składającej się z działki ewidencyjnej nr (...)". Określona wartość nieruchomości wynosi 53 509 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wskazując na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego szeregu przepisów prawa, przedstawiło następujące zarzuty:

1) przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych (niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej), co powoduje iż ustalone w nich wartości nie odzwierciedlają wartości rynkowej wycenianej nieruchomości,

2) brak dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomości, analiza jest powierzchowna i nie znajduje odzwierciedlenia w doborze transakcji, których ceny wykorzystano do określenia wartości nieruchomości,

3) niezamieszczenie w operatach szacunkowych opisu nieruchomości przyjętych do porównań, co nie pozwala na weryfikację twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że są one podobne do nieruchomości wycenianych i spełniają kryteria wyceny określone w § 4, § 27 i § 28 rozporządzenia, co może sugerować, że głównym kryterium doboru transakcji porównawczych mogła być cena sprzedaży,

4) brak uzasadnienia sposobu określenia katalogu cech rynkowych i ich wag oraz niezamieszczenie analizy, która uzasadniałaby przyjętą w operatach szacunkowych skalę ocen tych cech oraz ich wpływ na wartość nieruchomości.

Minister stwierdził, że w operacie szacunkowym wymienionym w pkt b dotyczącym nieruchomości gruntowej oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o numerach (...) o łącznej powierzchni 117 646 m rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań pięć nieruchomości o powierzchniach: 1 031 m2, 1 283 m2, 4 189 m2, 710 m2 i 6 020 m2, a więc wielokrotnie mniejszych od powierzchni nieruchomości wycenianej. Ceny jednostkowe tych nieruchomości zawierają się w przedziale od 35,81 zł/m2 do 110,00 zł/m2.

Ten sam zbiór transakcji rzeczoznawca majątkowy wykorzystał do wyceny trzech innych nieruchomości objętych operatami szacunkowymi wymienionymi w pkt a, c i d, o powierzchniach odpowiednio: 30 690 m2, 7 753 m2 i 2 087 m2. Rzeczoznawca majątkowy ustalił cztery cechy rynkowe:

- "lokalizację" o wadze 30%,

- "kształt, konfigurację" o wadze 25%,

- powierzchnię gruntu" o wadze 25%,

- "uzbrojenie i dostęp do drogi" o wadze 20%.

Dla każdej z cech rynkowych określił gradację (stany) w skali trzystopniowej. Żadna z czterech wycenianych nieruchomości w dacie określenia ich wartości nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. nieruchomości objęte operatami szacunkowymi wymienionymi w pkt a, b, c i d znajdowały się na terenach o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa.

Rzeczoznawca majątkowy nie wskazał w operatach szacunkowych przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównań. Przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. przekazał kopię zaświadczenia wydanego w dniu 2 sierpnia 2011 r. przez Referat Architektury i Planowania Przestrzennego Miasta S. Z pisma wynika, że nieruchomości porównawcze znajdują się na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają one zróżnicowane przeznaczenie, tj.:

- nieruchomość nr 1 w tabeli na stronie 8 operatów szacunkowych i nieruchomość nr 3 położone są na terenach o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych z dopuszczeniem funkcji ogólnomiejskich, w części stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej, w części tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi;

- nieruchomość nr 2 położona jest w obszarze wielofunkcyjnym o przewadze funkcji usług i mieszkalnictwa wielorodzinnego;

- nieruchomość nr 4 położona jest na terenach osiedla zabudowy jednorodzinnej;

- nieruchomość nr 5 położona jest na terenach parku miejskiego, zespołu historycznego osiedla robotniczego oraz usług ogólnomiejskich.

Rzeczoznawca majątkowy nie opisał w operatach szacunkowych nieruchomości przyjętych do porównań pod względem ustalonych cech rynkowych. W tabelarycznym zestawieniu transakcji podał jedynie numery obrębów, oznaczenia aktów notarialnych, daty zawarcia umów sprzedaży, powierzchnie nieruchomości, ceny transakcyjne i ceny jednostkowe. W dalszej treści operatów szacunkowych ograniczył się jedynie do podania ocen przymiotnikowych trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, np. "lokalizacja" - zadowalająca lub dobra, "kształt i konfiguracja" - dobry lub zadowalający, "uzbrojenie i dostęp do drogi" - średni lub słaby, przy czym te oceny określone jako stany cech rynkowych zostały scharakteryzowane w sposób ogólnikowy, bez odniesienia do analizowanego rynku i indywidualnych cech nieruchomości porównawczych w zbiorze transakcji stanowiącym podstawę wyceny. Przykładowo: lokalizacja zadowalająca to strefa peryferyjna miasta", a lokalizacja dobra to "strefa pośrednia miasta lub centralna z dala od głównych ulic"; zadowalający kształt i konfiguracja to "kształt regularny lecz z możliwością racjonalnego wykorzystania powierzchni"; średnie uzbrojenie i dostęp do drogi to "dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych przez ulice niższego rzędu, brak jednego z mediów", a słabe uzbrojenie i dostęp do drogi to "dostęp do drogi publicznej przez długie i kręte ulice niższego rzędu, brak więcej niż jednego urządzenia infrastruktury technicznej Rzeczoznawca majątkowy wskazał także jako jedną z cech rynkowych "powierzchnię gruntu", jednak w analizie porównawczej nie dokonał korekt cen uwzględniających zróżnicowanie nieruchomości w tym zakresie. Przyjął trzy stany tej cechy:

* niekorzystna - powierzchnia poniżej 1 100 m2 i powyżej 4 000 m2,

* średnio korzystna - powierzchnia od 1 100 m2 do 1 600 m2,

* korzystna - powierzchnia od 1 600 m2 do 3 000 m2.

Jednak żadna z pięciu nieruchomości porównawczych nie spełnia kryterium powierzchni korzystnej. Oznacza to, że stany tej cechy nie mają związku z materiałem porównawczym. Nielogiczne są również oceny nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) o łącznej powierzchni 117 646 m2 i trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań o powierzchniach: 1 031 m2, 4 189 m2 i 6 020 m2. Rzeczoznawca majątkowy ocenił powierzchnię wszystkich czterech nieruchomości jako niekorzystną, co skutkowało niedokonaniem żadnych korekt cen w zakresie tego atrybutu w procesie porównywania parami. Identycznie rzeczoznawca majątkowy postąpił przy wycenie nieruchomości stanowiącej działki nr (...) o łącznej powierzchni 30 690 m2.

W trakcie posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 29 maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy utrzymywał, że ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych zostały skorygowane przez przyjęcie cechy rynkowej "powierzchnia gruntu". Opisane wyżej ustalenia przeczą jednak tym twierdzeniom. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził także, że analizował wpływ wielkości powierzchni na kształtowanie się cen transakcyjnych " Analiza została sporządzona w formie notatek odręcznych, z uwagi na upływ czasu (7 lat) nie jestem w stanie sobie przypomnieć szczegółów tej analizy, nie wiem czy te notatki jeszcze posiadam. Jeśli notatki się zachowały to przedstawię je w terminie 14 dni.". Jednak do pisma z dnia 7 lipca 2017 r. ich nie załączył.

W wyjaśnieniach złożonych w dniu 9 sierpnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy utrzymywał, że nieruchomości, których ceny stały się podstawą do określenia wartości rynkowych w podejściu porównawczym, są podobne do nieruchomości wycenianych "ze względu na położenie, przeznaczenie, stan prawny, stan władania, stan zagospodarowania (niezabudowane)". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy napisał, że "transakcje gruntami o dużych powierzchniach i podobnym wielofunkcyjnym przeznaczeniu, nawet w dużych ośrodkach miejskich należą do rzadkości (...). W sytuacji gdy brak jest takich transakcji, rzeczoznawca (...) musi dokonać wyceny na podstawie rzeczywistych danych rynkowych, czyli na podstawie działek gruntu nawet o znacznie mniejszych powierzchniach niż działka szacowana.". Rzeczoznawca majątkowy nie zgodził się również z zarzutem, że nieruchomości porównawcze zostały opisane zdawkowo, bowiem jego zdaniem zostały opisane w aspekcie cech rynkowych. Dodał, że obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują rzeczoznawcy majątkowego do szczegółowego opisu przeznaczenia nieruchomości porównawczych, a wymóg ten dotyczy wyłącznie nieruchomości szacowanych. Stwierdził, że przepisy prawa nie nakazywały nawet opisu wycenianych nieruchomości w zakresie wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Utrzymywał również, że w dacie sporządzenia operatów szacunkowych przepisy prawa inaczej definiowały pojęcie stan nieruchomości, w szczególności nie było obowiązku ustalenia stopnia uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej, zarówno dla nieruchomości wycenianej, jak i dla nieruchomości porównawczych. Minister przy tym zauważył, że w operatach szacunkowych nie ma informacji o uzbrojeniu terenu, a w załącznikach brakuje map zasadniczych, co uniemożliwia ocenę wpływu istniejącego uzbrojenia na wartość nieruchomości.

W wyjaśnieniach złożonych w dniu 29 maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że przy doborze nieruchomości przyjętych do porównań kierował się głównie kryteriami: położenie, przeznaczenie, stan prawny (prawo własności) oraz powierzchnia. Odnosząc się do przyczyn przyjęcia do wyceny nieruchomości znajdujących się na terenach o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa, transakcji nieruchomościami położonymi w terenach zabudowy jednorodzinnej, parku miejskiego, zespołu historycznego osiedla robotniczego, usług ogólnomiejskich oraz na terenach o przewadze funkcji usług i mieszkalnictwa wielorodzinnego utrzymywał, że z uwagi na małą liczbę transakcji na terenie miasta S. do porównania przyjął nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, w szczególności ze względu na przeznaczenie.

Przy wycenie nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) o powierzchni 2 193 m2 (operat wymieniony w pkt e) rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań cztery nieruchomości o cenach jednostkowych od 6,34 zł/m2 do 25,00 zł/m2. W tym przypadku również nie podał ich opisów, ograniczając się do ogólnikowych ocen. Nie wskazał także ich przeznaczenia, pomimo specyfiki nieruchomości wycenianej, wynikającej z zapisu w studium uwarunkowań: lasy o funkcji otuliny dla zakładów przemysłowych o specjalnym poszyciu, nieprzydatne do rekreacji, dla których należy dokonać zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z możliwością zainwestowania na funkcje produkcyjne.

Minister wyjaśnił, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, o czym stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia. Podobieństwo nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości wycenianej. Cechy nieruchomości uznanych za podobne powinny być opisane w operacie szacunkowym. W innym przypadku kontrola ich doboru jest niemożliwa. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego przyjął on takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15).

Podniósł, że przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Niezamieszczenie opisów nieruchomości przyjętych do porównania pod względem cech mających istotny wpływ na poziom osiągniętych cen świadczy o naruszeniu powyższego przepisu.

W operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie ma odpowiedniego uzasadnienia dokonania wyceny nieruchomości o powierzchniach 30 690 m2 i 117 646 m2 na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o powierzchniach 1 031 m2, 1 283 m2, 4 189 m2 i 6 020 m2. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił jakiejkolwiek analizy wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na ceny transakcyjne. Nawet gdyby uwzględnić argument rzeczoznawcy o ograniczonej liczbie transakcji w S. i konieczności posłużenia się wskazanym w operatach szacunkowych materiałem porównawczym, nie można uznać dokonanych czynności za wystarczające. Rzeczoznawca majątkowy nie opisał nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, nie dokonał wystarczającej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, nie opisał cech rynkowych i ich stanów w odniesieniu do indywidualnych cech nieruchomości porównawczych. Wobec powyższego nie można stwierdzić, czy znane mu były cechy nieruchomości uznanych za podobne.

Minister nie podzielił również stanowiska, że obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują rzeczoznawcy majątkowego do opisu przeznaczenia nieruchomości porównawczych. Stwierdził, że wskazanie ich przeznaczenia jest jedną z podstawowych informacji, którą rzeczoznawca majątkowy powinien zamieścić w operacie szacunkowym. Niczym nieuzasadnione stwierdzenie, iż nieruchomości przyjęte do porównania są podobne do nieruchomości wycenianej jest niewystarczające i nie spełnia wymagań określonych ww. przepisami. Uniemożliwia również dokonanie oceny stopnia podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości przyjętych do porównania.

Rzeczoznawca majątkowy naruszył również przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Opisane wyżej okoliczności świadczą zatem jednoznacznie o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wykonanie czynności szacowania nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego.

W przedmiotowych operatach zabrakło wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wymaganej przepisem § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Na stronach 6 i 7 operatów szacunkowych rzeczoznawca zamieścił charakterystykę miasta S. i jego tradycji. Czynności prowadzące do zidentyfikowania nieruchomości podobnych opisał w sposób następujący: "Przeprowadzono analizę rynku lokalnego pod kątem kształtowania się cen nieruchomości podobnych do działki będącej przedmiotem wyceny", "dokonano monitoringu aktów notarialnych", spośród wszystkich przeprowadzonych transakcji do dalszej analizy wybrano te, które dotyczyły nieruchomości o najbardziej zbliżonych cechach do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny". Podczas posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 29 maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził: "Analizą zostało objęte całe miasto S., analizie poddano każdy rodzaj nieruchomości z uwagi na fakt, że nieruchomość wyceniana posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie pod zabudowę wielofunkcyjną, w tym zabudowę mieszkaniową. Analizą rynku objęto też nieruchomości wyłączone z zabudowy przeznaczone pod teren zieleni urządzonej.". W operatach szacunkowych nie ma jednak określenia konkretnych cech charakterystycznych dla rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości o funkcjach produkcyjno-magazynowych. Rzeczoznawca majątkowy ograniczył analizę do stwierdzenia, że "rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o cechach zbliżonych do wycenianej jest słabo rozwinięty", "odnotowano niewiele transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej"", "większość transakcji dotyczy działek o powierzchni 700 - 1 500 m przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności", "ceny takich gruntów kształtują się w przedziale 60 -120 zł/m2".

W punkcie Analiza rynku nieruchomości niezabudowanych" rzeczoznawca majątkowy wskazał cztery cechy rynkowe:

* "lokalizacja",

* "kształt i konfiguracja

* "powierzchnia gruntu",

* "uzbrojenie i dostęp do drogi".

Operaty szacunkowe nie zawierają jednak charakterystyki rynku pod względem żadnego z tych atrybutów. Ponadto z ich treści nie wynika, na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy je wyodrębnił. Na stronie 8 rzeczoznawca majątkowy powołał się na "analizę odnotowanych transakcji oraz badanie rynku lokalnego", jednak nie przedstawił wyników tych obserwacji. Podał jedynie cechy rynkowe i ich stany oraz wagi. Poza tym stopniowanie ocen cechy rynkowej "powierzchnia gruntu" jest nielogiczne, na co już wcześniej zwrócono uwagę.

W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 7 czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że cechy rynkowe i ich stopniowanie ustalił na podstawie analizy transakcji, badania rynku nieruchomości, w tym analizy preferencji potencjalnych nabywców i informacji z biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami.

Minister zwrócił uwagę, że cechy rynkowe, które ustala się przy stosowaniu podejścia porównawczego są to te atrybuty, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych przyjętym do wyceny. Ustalenie cech rynkowych, ich wag oraz stanów powinno przede wszystkim wynikać z analizy indywidualnych cech nieruchomości podobnych i uzyskanych za nie cen transakcyjnych. W przeciwnym wypadku, może to prowadzić do wypaczenia wyników szacowania. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy R. T. nie przedstawił w operatach szacunkowych, jak również w toku postępowania wyjaśniającego, jakichkolwiek analiz "preferencji potencjalnych nabywców" i nie wskazał żadnych "biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami.

Niepełna, a także przeprowadzona w sposób niekonsekwentny analiza i charakterystyka rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, jest niezgodna przepisem § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co stanowi o naruszeniu art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez brak szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości.

Niezależnie od oceny zasadności zarzutów postawionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ uznał, że zachodzą także inne okoliczności, wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa normujących zasady wyceny nieruchomości.

I tak:

opisując stan prawny szacowanych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na wpisy w dziale III ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości wymienionych w pkt a i b (odpłatna służebność przechodu i przejazdu) oraz nieruchomości wymienionych w pkt c i d (prawo odpłatnego użytkowania działki nr 3/6 o powierzchni 108 m2). Nie wyjaśnił jednak, czy te ograniczone prawa rzeczowe mają wpływ na wartość wycenianych nieruchomości, z wyjątkiem operatu szacunkowego wymienionego w pkt b, w którym określił wartość służebności drogowej i uwzględnił ją w oszacowanej wartości nieruchomości. Przy sporządzaniu pozostałych trzech operatów szacunkowych naruszył zatem przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca majątkowy napisał, że w przedmiotowych operatach szacunkowych określona została wartość służebności oraz wyliczony został wpływ tej służebności na wartość nieruchomości. W treści tych operatów nie ma jednak zapisów odnoszących się do powyższych zagadnień.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca majątkowy R. T. określił wartości nieruchomości na dzień 12 listopada 2010 r. i przyjął do porównania nieruchomości będące przedmiotem transakcji w okresie od 2 października 2008 r. do 23 kwietnia 2010 r. Nie przeprowadził analizy zmiany cen wskutek upływu czasu. Wskazał tylko, iż "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero". Operaty szacunkowe nie zawierają informacji, na jakiej podstawie przyjęto taką konkluzję i jakie czynności poprzedzały sformułowanie takiego wniosku. Podczas posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 29 maja 2017 r. tłumaczył, że analizę taką przeprowadził na podstawie rynku lokalnego i rynków równoległych. Stwierdził, że przepisy prawa nie precyzują, w jaki sposób należy przedstawić taką analizę i argumentował, że na podstawie dwóch transakcji z 2010 r. nie było możliwości określenia trendu cenowego.

Zdaniem organu powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, bowiem rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do zamieszczenia w operacie szacunkowym informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazania podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w przedmiotowych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych, czym naruszył przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Zastrzeżenia budzi również uzasadnienie wyniku wyceny. Rzeczoznawca majątkowy ograniczył się we wszystkich operatach szacunkowych do krótkiego dwu zdaniowego zapisu: "Tak określona wartość rynkowa nieruchomości mieści się w granicach cen (zł/m2) uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości. Z tego względu otrzymany wynik można uznać za bliski cenie możliwej do osiągnięcia w obrocie rynkowym". Zamieszczony zapis ma ogólnikowy charakter, nie zawiera w sobie żadnych istotnych dla uzyskiwanych wyników informacji, w tym uzasadniających oszacowane wartości nieruchomości. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

Na podstawie art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Art. 174 ust. 3 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, natomiast czynności te dokumentuje sporządzając opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 6 u.g.n. operat szacunkowy przedstawia postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Ponadto w § 55 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W § 56 ust. 1 rozporządzenia sprecyzowano, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7), a także przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9).

Minister ponownie podkreślił, że operaty szacunkowe nie zawierają analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, a jedynie informacje ogólne. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił istotnych elementów analizy rynku z punktu widzenia celu i sposobu wyceny, nie wskazał jednoznacznie, jakie było przeznaczenie nieruchomości uznanych za podobne, w jakim trybie zostały sprzedane, jakie było, np. ich uzbrojenie, stan zagospodarowania i stan otoczenia. Z treści operatów szacunkowych nie wynika ponadto, w jaki sposób określone zostały cechy rynkowe i ich wagi. Organ nie zgodził się z argumentacją, że na dzień sporządzenia przedmiotowych wycen nieruchomości nie było obowiązku, wynikającego z ówcześnie obowiązujących przepisów prawa co do opisu stanu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu, w jakim wykonane zostały operaty szacunkowe. Zaznaczył, że uzbrojenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej mieściło się w pojęciu stanu techniczno-użytkowego nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatów szacunkowych. Uszczegółowienie definicji stanu nieruchomości w okresie późniejszym nie zwalnia rzeczoznawcy majątkowego z obowiązku uwzględnienia tak istotnego elementu wpływającego na wartość nieruchomości, jakim jest uzbrojenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym rzeczoznawca majątkowy rażąco naruszył § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 175 ust. 1 u.g.n. w zakresie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości.

Minister wskazał także, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej bada się przede wszystkim, czy przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawca majątkowy stosował przepisy prawa i standardy zawodowe oraz spełnił inne wymogi wskazane w art. 175 ust. 1 u.g.n. Przedmiotowe wyceny nieruchomości zostały sporządzone na zlecenie Starostwa Powiatowego w S. w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Oznacza to zatem, że miały być podstawą do zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste, tym samym oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości miały wpływ zarówno na wysokość wnoszonych opłat stanowiących dochód Skarbu Państwa, jak i na sprawy majątkowe użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Zgodnie z zasadą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości operat szacunkowy powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby podważać jego wiarygodność oraz moc dowodową. W przedmiotowej sprawie wszystkie zarzuty przedstawione przez Kolegium potwierdziły się w toku prowadzonego postępowania. Komisja stwierdziła dodatkowo inne istotne uchybienia w pracy R. T.

Minister zaznaczył, że nie posiada uprawnień do wypowiadania się na temat wartości nieruchomości, gdyż jest to wyłączne uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego. Niemniej jednak istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że stwierdzone uchybienia w wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości są znaczne, a charakter tych uchybień bezpośrednio przekłada się na wynik końcowy wyceny.

Reasumując stwierdził, że nieprawidłowości w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne. W związku z powyżej opisanymi okolicznościami popełnienia tych błędów należy zastosować karę dyscyplinarną adekwatną do stwierdzonych w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń przepisów prawa. Uwzględniając całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności uzyskanego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także zakres naruszenia przepisów prawa i postawę rzeczoznawcy majątkowego, najbardziej właściwą w przedmiotowej sprawie będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Rzeczoznawca majątkowy R.T. podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Stwierdzone uchybienia podważają wiarygodność pracy rzeczoznawcy majątkowego. Z przedmiotowych operatów szacunkowych nie wynika, w jaki sposób określone zostały cechy rynkowe oraz przyjęte ich stany i wagi. Ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Natomiast z opracowań sporządzonych przez R. T. wynika, że nie zostały zawarte w nim informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił istotnych elementów analizy rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny nieruchomości, niejednoznacznie określił rodzaj i obszar badanego rynku nieruchomości. Nieprawidłowo przeprowadzona analiza podważa wiarygodność dokonanej wyceny. Powyższe okoliczności stanowią podstawę wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej.

Dodatkowo postawa rzeczoznawcy majątkowego wskazuje, że nie dostrzega on popełnionych przez siebie nieprawidłowości. Wręcz przeciwnie - uważa, że czynności szacowania nieruchomości zostały wykonane prawidłowo i w jego ocenie brak jest podstaw do orzeczenia którejkolwiek z kar dyscyplinarnych. Tymczasem w razie ustalenia, że rzeczoznawca majątkowy naruszył obowiązki wymienione w u.g.n., to właściwy minister jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do orzeczenia kary adekwatnej do stwierdzonych naruszeń prawa. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy zasadne jest orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa jest na tyle istotny, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary upomnienia lub nagany. Jednocześnie nie stwierdzono okoliczności łagodzących, które pozwoliłyby na obniżenie wymiaru kary dyscyplinarnej. Podsumowując Minister stwierdził, że kara dyscyplinarna orzeczona w zaskarżonej decyzji jest adekwatna do uchybień dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. przy szacowaniu nieruchomości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. T., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podniósł zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem organ wydając zaskarżoną decyzję w sposób dowolny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym wyjaśnienia (ustne i pisemne) skarżącego jak również dokumenty w postaci operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia 12 listopada 2010 r. sporządzonych na zlecenie Starosty S. dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów błędnie ustalając, że skarżący naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości co zostało przedstawione i uzasadnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w szczególności, iż ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Ponadto, MliR orzekając o karze dyscyplinarnej orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy z uwagi na brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy orzeczona kara nie będzie zbyt surowa biorąc pod uwagę sytuację materialną skarżącego oraz fakt, że rzeczoznawstwo majątkowe jest jego jedynym źródłem dochodu;

2) art. 175 ust. 1 ugn w zw. z art. 178 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że skarżący przy sporządzeniu operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia 12-II-2010 r. naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości i nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości a przez to należy wszcząć postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sytuacji gdy brak jest podstaw by przyjąć, iż skarżący naruszył przepisy prawa we wskazanym zakresie oraz, że nie dochował szczególnej staranności albowiem biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie sporządzenia operatów szacunkowych w tym przepisy dotyczące wyceny nieruchomości dochował on szczególnej staranności wymaganej ówczesnymi przepisami prawa oraz, że operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z tymi przepisami. Analizowanie treści operatów szacunkowych (po niemal 9 latach od daty ich sporządzenia) i wskazywanie, że autor powinien w inny sposób, szerszy zgodnie z oczekiwaniami MliR dokonać analizy rynku, dokonać doboru nieruchomości porównawczych czy też opisać nieruchomości porównawcze w sposób szerszy niż to uczyniono powołując się na orzecznictwo NSA z okresu późniejszego niż data sporządzenia operatu szacunkowego w ocenie skarżącego jest nieuprawnione;

3) art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 42 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nałożenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji dotyczącej nałożenia ww. kary dyscyplinarnej jest niewystarczające, opiera się na bliżej nie określonych kryteriach przez co nie można go poddać kontroli. Ponadto, kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jawi się jako szczególnie surowa biorąc pod uwagę fakt, że rzeczoznawstwo majątkowego dla skarżącego stanowi jedyne źródło utrzymania przez co kara ta jest nadmiernie surowa z uwagi na to, że organ mógł nałożyć karę upomnienia lub nagany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej analizy, czy sytuacja osobista skarżącego nie spowoduje, że nałożenie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy będzie nadmiernie surowe.

Skarżący wskazał ponadto na zakres oddziaływania art. 42 Konstytucji RP na poszczególne rodzaje odpowiedzialności w tym także dyscyplinarnej rzeczoznawców majątkowych, a przez to zastosowanie szeregu zasad odpowiedzialności karnej chroniących osoby jej podlegające, uchodzących za podstawowe i konieczne w demokratycznym społeczeństwie: nullum crimen (nulla poena) sine lege anteriori, prawo do obrony, zasadę domniemania niewinności a także rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść oskarżonego lub innej osoby odpowiadającej w postępowaniu o charakterze represyjnym. Zwrócił uwagę również na wątpliwości co do konstytucyjności przepisów regulujących postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim piśmie adresowanym do MliR wskazuje na uzasadnione wątpliwości zwłaszcza co do zgodności przepisów z art. 42 Konstytucji RP. Podobne uwagi zgłaszane są również przez organizacje samorządowe zrzeszające rzeczoznawców majątkowych choćby przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. Rzecznik Praw Obywatelskich sygnalizuje, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych znacząco różni się od postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wśród innych grup zawodowych jak np.: adwokaci, radcowie prawni, notariusze czy lekarze. Postępowanie to przede wszystkim nie zawiera etapu wstępnego tylko od razu wszczyna się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej a dopiero po wszczęciu tego postępowania umożliwia się rzeczoznawcy majątkowemu złożenie wyjaśnień. Z góry zakłada się i rzeczoznawca majątkowy jest osobą obwinioną. Procedura ta nie przewiduje odrzucenia na wstępie skarg oczywiście bezzasadnych, jak ma to miejsce w przypadku procedur dyscyplinarnych innych zawodów zaufania publicznego. Również uzasadnione wątpliwości budzi pozycja jaka została przyznana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej bowiem organ ten po zakończeniu postępowania wyjaśniającego sporządza protokół w którym występuje w dwóch rolach: jako prokurator gdyż stawia zarzuty oraz jako sąd ponieważ prowadzi postępowanie dowodowe, dokonuje oceny materiału dowodowego i zasadności zarzutów oraz składa wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Rzeczoznawca majątkowy może zapoznać się ż zarzutami dopiero w trakcie posiedzenia zespołu KOZ, który prowadzi się w taki sposób aby podczas pierwszego posiedzenia można było wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy. Powyższe rodzi uzasadnione wątpliwości czy rzeczoznawca majątkowy ma odpowiednio zagwarantowanie możliwości przygotowania się do obrony i odparcia stawianych mu zarzutów. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w trakcie posiedzenia zespołu KOZ pozostaje zdecydowanie słabsza. Ponadto najczęstszym z zarzutem pod adresem rzeczoznawcy majątkowego (jak również ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) jest niezachowanie i naruszenie zasad "szczególnej staranności" o której mowa w artykule 175 ust. 1 ugn. Pojęcie "szczególnej staranności" nie zostało zdefiniowane ugn ani w innym powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Jest to pojęcie niedookreślone co powoduje powstanie rozbieżności w jego interpretacji pomiędzy poszczególnymi zespołami KOZ i wydawanie rozstrzygnięć bez faktycznego wyjaśnienia okoliczności danej sprawy. Przepisy dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie zawierają także żadnych kryteriów stosowaniu kar dyscyplinarnych w efekcie rodzaj kary dyscyplinarnej ustalany jest według przyjętych przez dany zespół KOZ a najczęściej wymierzaną karą jest kara pozbawienia uprawnień zawodowych na okres 3 lub 6 miesięcy. Orzeczenie wobec rzeczoznawców majątkowych tego rodzaju kary prowadzi de facto do pozbawienia ich środków do życia w okresie kilku miesięcy a przez to sprawia, że zastosowana kara jest rażąco surowa biorąc pod uwagę stopień zawinienia;

4) § 38 ust. 1 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżący w operatach szacunkowych nie wyjaśnił, czy ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych mają wpływ na wartość szacowanej nieruchomości za wyjątkiem operatu szacunkowego dot. nieruchomości ozn. nr ewid. (...) w sytuacji gdy powyższe było przedmiotem analizy przez autora operatu szacunkowego czego właśnie potwierdzeniem jest ww. operat szacunkowy. W pozostałych przypadkach ograniczone prawo rzeczowe nie miało wpływu na wartość szacowanej nieruchomości zatem rzeczoznawca majątkowy zaniechał dokonywania wyliczeń bowiem przepis nakłada taki obowiązek jedynie w sytuacji, gdy prawo ograniczone ma wpływ na wartość nieruchomości;

5) § 55 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z § 56 ust. 1 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że operaty szacunkowe nie zawierają informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny w tym wskazania uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń w sytuacji gdy każdy z operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego zawiera niezbędne elementy wymienione w § 56 ust. 1 Rozporządzenia. MliR powołuje się na niedookreślone elementy np.: "odpowiednie uzasadnienie dokonania wyceny nieruchomości" lub "wyczerpująca analizy i charakterystyka rynku nieruchomości" jakie jego zdaniem winny znaleźć się w operacie szacunkowym. MliR jednocześnie nie poinformował adresata zaskarżonej decyzji co należy rozumieć pod ww. pojęciami. Skarżący wskazał, że to czy dana charakterystyka rynku jest "wyczerpująca" lub też nie jest taka oraz czy uzasadnienie jest "odpowiednie" lub takie nie jest należy raczej do subiektywnej oceny odbiorcy operatu szacunkowego, natomiast postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej winno opierać się raczej na obiektywnych przesłankach w przedmiocie ustalenia czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących wyceny nieruchomości.

Skarżący podniósł również, iż MliR niezasadnie wskazał, że autor operatów szacunkowych winien opisać przeznaczenie nieruchomości porównawczych. Powyższe nie wynika z obowiązujących przepisów w zakresie wyceny nieruchomości. Fakt, że dana nieruchomość została przyjęta jako porównawcza do nieruchomości szacowanej wskazuje, że analiza w ww. zakresie została przeprowadzona. Zupełnie nielogicznym byłoby przyjmowanie jako podobne nieruchomości o innym przeznaczeniu aniżeli szacowana, natomiast brak wskazań w przepisach Rozporządzenia aby w odniesieniu do nieruchomości porównawczych dokonywać analizy pod tym kątem.

Nadto skarżący wskazał na bezzasadne formułowanie zarzutu naruszenia § 55 ust. 2 Rozporządzenia w zakresie w jakim nie uzasadnił zdaniem MliR wyboru nieruchomości przyjętych do porównania w sytuacji gdy analiza treści operatów szacunkowych wskazuje, że ich autor w sposób jasny i czytelny uzasadnił dobór nieruchomości przyjętych do porównania po uprzednim dokonaniu analizy lokalnego rynku nieruchomości;

6) art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 56 ust. 1 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżący nie uwzględnił w operatach szacunkowych zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Z § 56 ust. 1 Rozporządzenia (przepisu szczególnego w stosunku do ugn) nie wynika aby elementem operatu szacunkowego było przedstawienie sposobu obliczenia trendu czasowego, dlatego zarzut ten kierowany pod adresem autora operatu należy uznać za chybiony. Na marginesie skarżący wskazał, że powyższe było przedmiotem analizy o czym informował w swoich wyjaśnieniach;

7) § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, żeskarżący przeprowadził w sposób niekonsekwentny analizę i charakterystykę rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny w sytuacji gdy taka analiza została sporządzona na łamach operatów szacunkowych, których fragmenty MliR szeroko cytuje na łamach uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

8) § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim MliR zarzuca, że operaty szacunkowe nie zawierają opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu w jakim zostały wykonane operaty szacunkowe podczas gdy skarżący wskazywał w swoich wyjaśnieniach ustnych i pisemnych, iż na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów ugn nie miał obowiązku opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia urządzeń infrastruktury technicznej. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa na dzień sporządzenia przedmiotowych operatów szacunkowych obowiązek opisu nieruchomości szacowanej był jedynie w sytuacji określenia wartości dla potrzeb opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej;

Powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego spowodowały naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi skargi skarżący rozwinąl i uzasadnił wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ prawidłowo ocenił uchybienia w zakwestionowanych operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącego jednakże nie odniósł się do winy rzeczoznawcy oraz nie uzasadnił wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Rozważania organu w tym względzie wskazują, że w obszarze zarzutu braku staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 gn, przy wycenie nieruchomości, brał pod uwagę przede wszystkim rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącego w sporządzonych operatach, bez wystarczającego uwzględnienia dotychczasowej drogi zawodowej skarżącego i jego postawy wobec nałożonych obowiązków. Dokonana w tych warunkach przez organ ocena wymiaru kary jest niewystarczająca i tym samym organ dopuścił się na tym etapie postępowania naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem braku w kontekście zastosowania kary rozważenia sytuacji osobistej skarżącego i stopnia zawinienia, stan fatyczny sprawy pod tym kątem nie został kompleksowo ustalony. Organ ustalając które okoliczności stanu faktycznego należy brać w sprawie pod uwagę w sensie przesądzenia o treści podjętego w niej rozstrzygnięcia, pominął celowość rozważenia zmiarkowania zastosowanej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej do upomnienia lub nagany, nie poświęcając w ogóle uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię.

Cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do zawodu rzeczoznawcy, wynikającym z art. 175 ust. 1 ustawy o gn, tj. obowiązkom świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 ustawy stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie to ma wykazać, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem w postępowaniu tym nie bada się operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie jej wartość rynkową, tylko ocenia, czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy.

Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 ustawy o gn o obowiązku rzeczoznawcy szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał te standardy za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Stosowanie tych standardów ma służyć sporządzeniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej, przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05). Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były nieprawidłowości w operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącego, szczegółowo opisane w decyzji i w części wstępnej uzasadnienia, które to ustalenia organu Sąd podzielił uznając tym samym za niecelowe powtórne ich przytaczanie.

Zatem pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi co do zasady zastrzeżeń; skarżący ustaleń organu co opisanych nieprawidłowości skutecznie nie podważył, tym niemniej zarzuty skargi dotyczące wymiaru kary są uzasadnione.

Katalog kar dyscyplinarnych, które mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego niewypełniającego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 ustawy o gn, zawarty został w ust. 2 art. 178 tej ustawy; są to:1) upomnienie, 2) nagana, 3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku, 4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, 4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie, 5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. II GSK 1881/15).

Odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego przewidziana w ustawie o gn jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej. Stanowi rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu - z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach.

Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji podał okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary zawieszenia skarżącemu uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzonych operatów szacunkowych, jednakże jest to argumentacja ogólnikowa i lakoniczna, bez wystarczającego przełożenia na okoliczności stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2016 r. II GSK 2443/14 wskazał, że wymiar kary należy do uznania organu, ale nie może być dowolny, winien uwzględniać gradację kar; o karze decydują bowiem nie tylko takie okoliczności jak ciężar gatunkowy naruszeń, ich skutki dla podmiotu, którego dotyczy operat, i dla interesu społecznego, ale również ocena postawy osobistej rzeczoznawcy oraz stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy.

Organ uznając, że jedyną adekwatną karą dla skarżącego będzie zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, nie uzasadnił powodów, dla których nie wziął pod uwagę kary upomnienia bądź też nagany. Pominął też szczegółową analizę cech osobistych skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu jego kariery zawodowej, w tym ustalenie jaką skarżący miał do tej pory opinię zawodową. Wymierzając skarżącemu ww. karę dyscyplinarną organ nie przeprowadził zatem zindywidualizowanej oceny podstaw do jej nałożenia. W istocie przesłanki, jakimi kierował się uzasadniając wymiar kary, sprowadzały się do badania uchybień zawartych w ww. operatach. Miały zatem charakter przedmiotowy, bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego skarżącego i jego winy.

.Jak już wzmiankowano wyżej odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna stosowana automatycznie z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gn, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r. II GSK 121/13).

Dlatego też nie można w tej sprawie pominąć i odmówić zasadności zarzutowi skarżącego co do naruszenia przez organ przepisów art. 178 ust. 2 (w zw. z art. 175 ust. 1) ustawy o gn poprzez nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego w zaskarżonej decyzji (tj. potwierdzonych nieprawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych).

Jednocześnie Sąd uznał, że organ nie naruszył zasad postępowania, nakazujących mu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Również prawo skarżącego do czynnego udziału w sprawie nie zostało naruszone.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę Sądu w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego zarzutów dotyczących wysokości zastosowanej kary; w szczególności odniesie się do winy skarżącego i jego postawy osobistej oraz określi cel jaki spełniać ma nałożona kara - przy uwzględnieniu gradacji kar jakie mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o art. 178 ust. 2 ustawy o gn. Precyzyjnie uzasadni wysokości nałożonej kary, bowiem brak jej dostatecznej indywidualizacji, przy pominięciu elementu zawinienia, uzasadnia wątpliwości co do współmierności kary względem zarzuconych skarżącemu naruszeń w obszarze szacowania nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i nast.p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.