Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2586402

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 listopada 2018 r.
VI SA/Wa 1571/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz, Izabela Głowacka-Klimas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej C. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) maja 2018 r. nr (...) Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku "C." S.A. z siedzibą w (...) (dalej strona skarżąca, skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2017 r. o nr (...) i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany Zezwolenia nr (...) z dnia (...) lipca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...) w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego stronie skarżącej.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zezwoleniem nr (...) z (...) lipca 1999 r. (dalej Zezwolenie) udzielono "C." S.A. z siedzibą w (...) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...) (dalej (...) SSE), rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wymienionych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy, określonych w sekcji D Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego. W punkcie II Zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 28 maja 2017 r. W dalszej części Zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie (...) SSE. Zezwolenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, 7, 8 i 9 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010 z późn. zm.), dalej ustawa o sse, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zezwolenia.

Pismem z (...) maja 2017 r. strona skarżąca zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę Zezwolenia w zakresie nadania pkt II dotyczącemu terminu obowiązywania Zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2026 r". Powyższą zmianę skarżąca argumentowała niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej pomocy publicznej w określonym w Zezwoleniu terminie jego obowiązywania. Wydłużeniu ulegnie jedynie okres, w którym spółka będzie miała możliwość wykorzystać przyznaną pomoc publiczną na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm., dalej ustawa nowelizująca z 2003 r.). Zdaniem skarżącej wniosek o zmianę ww. Zezwolenia jest zgodny z art. 155 k.p.a. oraz art. 19 ustawy o sse.

Decyzją nr (...) z (...) grudnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany przedmiotowego Zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że Zezwolenie zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Z przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse, który wszedł w życie z dniem 6 stycznia 2015 r., wynika, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy. W ocenie organu decyzja polegająca na określeniu daty jego obowiązywania na dzień 31 grudnia 2026 r. skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Pismem z (...) stycznia 2018 r. skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Spółki wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ jest zgodny z art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Wnioskowana zmiana nie skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z 2003 r. wydłużeniu ulegnie jedynie okres, w którym skarżąca będzie mieć możliwość wykorzystania przyznanej pomocy publicznej.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, który na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (Dz. U. z 2018 r. poz. 93) kieruje działem administracji rządowej - gospodarka, ww. decyzją z (...) maja 2018 r. uchylił w całości decyzję nr (...) z (...) grudnia 2017 r. i umorzył w całości postępowanie w I instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna staje się treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2006 r. II OSK 980/05, według którego dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajna jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie data jego sporządzenia przez stronę.

Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym (art. 57 § 5 k.p.a.). Data ta ma tylko znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności. Następnie organ w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerny wywód o konieczności badania interesu prawnego wnioskodawcy, ostatecznie wskazując na brak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie i wydania decyzji w przedmiocie ewentualnej zmiany ww. Zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, gdyż zachodzi przesłanka umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Zezwolenie nr (...) z (...) lipca 1999 r. udzielone zostało do 28 maja 2017 r. Oznacza to, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę Zezwolenia wpłynął do organu w dniu 29 maja 2017 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. data 29 maja 2017 r. jest datą wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wniosek strony skarżącej wpłynął po dniu wygaśnięcia zezwolenia, zatem brak jest przedmiotu postępowania. Upływ terminu wskazanego w zezwoleniu, będącego terminem, do którego zezwolenie to obowiązywało, czyni niniejsze postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co oznacza, że niezależnie od tego, czy żądanie to (wniosek) jest prawidłowo wniesione, czy też zawiera wady formalne, wszczyna postępowanie administracyjne (wyrok WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2016 r. III SA/Łd 451/16). W ramach niniejszej sprawy skarżąca do 28 maja 2017 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

* art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o zmianę Zezwolenia wskutek błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w związku z upływem terminu wskazanego w Zezwoleniu, podczas gdy data wskazana w Zezwoleniu pozostaje irrelewantna dla oceny istnienia "przedmiotu" postępowania;

* art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez niezastosowanie do niniejszego stanu faktycznego art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i bezpodstawne przyjęcie, że nadanie wniosku o zmianę Zezwolenia w dacie obowiązywania Zezwolenia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego nie jest wystarczające dla zachowania przyjętego przez Ministra terminu materialnego do złożenia wniosku;

* art. 57 § 4 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie do niniejszego stanu faktycznego i uznanie, że przyjęty przez Ministra termin materialny na złożenie wniosku o zmianę Zezwolenia mógł upłynąć w niedzielę 28 maja 2017 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu musiałoby prowadzić do uznania, iż termin na dokonanie ww. czynności upływał następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, tj. dopiero w poniedziałek 29 maja 2017 r., a w konsekwencji do uznania, że postępowanie zostało wszczęte przed upływem przejętego przez Ministra terminu do złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia;

* art. 8 § 1 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia (i) zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, (ii) nakazu rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, (iii) niedopuszczalności dokonywania odmiennej interpretacji przepisu prawa w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty o szczegółową argumentację (por. treść uzasadnienia w aktach sprawy sądowej). M.in. odnosząc się do kwestii ww. daty końcowej Zezwolenia podniosła, że decyzja administracyjna nie może kreować praw i obowiązków, które nie znajdują oparcia w prawie materialnym, tj. treść samej decyzji nie może decydować o istnieniu przedmiotu sprawy; data obowiązywania zezwolenia nie ma znaczenia dla istnienia przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania istnieje tak długo, jak istnieją określone przepisy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe jest wydanie przez organ decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę strony.

Nadto organ pomija znaczenie okoliczności nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed datą wskazaną w Zezwoleniu, tj. przed dniem 28 maja 2017 r., dla oceny zachowania wykreowanego przez organ terminu materialnego na złożenie wniosku. Z decyzji wynika, że dla zachowania terminu materialnego na złożenie wniosku koniecznym jest fizyczne otrzymanie wniosku przez Ministra przed upływem tego terminu, pomimo tego że wymóg taki nie wynika z przepisów. Regulacja art. 57 k.p.a. określa warunki, które muszą zostać spełnione, aby nadane przez podmiot pismo czy wniosek zostały złożone z zachowaniem określonego przez prawo terminu, w tym terminu materialnego. Tymczasem organ w decyzji pominął ten przepis, opierając swoje rozważania na art. 61 k.p.a., który określa moment wszczęcia postępowania, a nie reguluje kwestii zachowania terminu.

Data wszczęcia postępowania - o której mowa m.in. w art. 61 § 3 k.p.a. - stanowić może punkt wyjścia dla oceny terminowości załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej; przepis ten nie wpływa na ocenę zachowania przez wnioskodawcę terminu do określonej czynności administracyjnej. Wszczęcie postępowania rozpoczyna bieg instrukcyjnego terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona. Kwestia daty wszczęcia postępowania nie ma natomiast znaczenia dla oceny zachowania przez skarżącą spółkę terminu do złożenia wniosku. Zachowanie tego terminu (materialnego czy procesowego) jest związane wyłącznie z działaniem wnioskodawcy podlegającym ocenie na podstawie art. 57 § 5 k.p.a.; termin ten uważa się za zachowany w przypadkach wskazanych w przepisie. Jednym z nich jest nadanie pisma przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej. Przyjęcie stanowiska odmiennego skutkowałoby stwierdzeniem, że w stosunku do terminów prawa materialnego występujących w prawie administracyjnym brak jest regulacji stanowiących o tym, jak i na jakiej podstawie te terminy liczyć. Art. 57 k.pa. niesie z sobą funkcję gwarancyjną dla strony poprzez uniezależnienie zachowania terminu od czasu, w jakim operator pocztowy dokonał doręczenia przesyłki. W świetle art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Inaczej podmioty - aby uzyskać pewność zachowania terminu - musiałyby składać pisma wyłącznie w siedzibie organu, co wiązałoby się z naruszeniem zasady proporcjonalności i równego traktowania, pozostając w sprzeczności z normą powszechnie obowiązującą umożliwiającą przesyłanie korespondencji do organów administracji publicznej pocztą.

  W ocenie skarżącej spółki decyzja organu narusza art. 57 § 4 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 i art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że termin na złożenie ww. wniosku upływał w niedzielę dnia 28 maja 2017 r.; organ nie odniósł się przy tym do sposobu liczenia terminu przypadającego na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, pomijając normę wyrażoną w art. 57 § 4 k.p.a., której prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosku upływał w poniedziałek 29 maja 2017 r., a w konsekwencji do uznania, że skarżąca nie uchybiła temu terminowi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje zbadanie rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących przesłankę oceny realizacji przez organ wymogów ustalenia w sprawie faktów oraz ich kwalifikacji, co odnosi się do prawnej podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie obejmującym też wykładnię zastosowanych w tym zakresie przepisów.

Skarga w tej sprawie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem ww. przepisów proceduralnych wymienionych w decyzji jako podstawa prawna objętego nią rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości ww. decyzji organu nr (...) z (...) grudnia 2017 r. i umorzeniu w całości postępowania w I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej ww. wnioskiem o zmianę Zezwolenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, tj. nie istnieje przedmiot ani podmiot konkretnej sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga w tej sytuacji o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Podejmując ją przyjmuje się brak przesłanek do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter wyłącznie procesowy; nie kształtują stosunku materialnoprawnego, gdyż organ nie ocenia wówczas sprawy merytorycznie, tylko umarza postepowanie. Instytucja umorzenia postępowania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego podlega ścisłej interpretacji i stosowaniu; postępowanie umarza się, jeśli z jakichś powodów stało się ono bezprzedmiotowe, tj. nastąpiło zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą przepis łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza występowanie w sprawie przeszkody obiektywnej, która uniemożliwia prowadzenie sprawy i wydanie decyzji załatwiającej ją merytorycznie, przykładowo śmierć strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle z nią związanych, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenie postępowania przez organ niewłaściwy. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w formie załatwienia sprawy co do istoty, i jest to konsekwencja wystąpienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. braku przedmiotu postępowania, czy któregokolwiek z elementów stosunku prawnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy brak podstaw, żeby dopatrywać się w niej bezprzedmiotowości postępowania inicjowanego ww. wnioskiem strony z (...) maja 2017 r. o zmianę Zezwolenia w zakresie terminu obowiązywania/przedłużenie tego terminu, w podanym wyżej sposobie rozumienia tej instytucji.

Wymienione Zezwolenie zostało udzielone stronie skarżącej do dnia 28 maja 2017 r. Wprawdzie pismo/wniosek strony o jego zmianę/przedłużenie wpłynęło do organu 29 maja 2017 r., jednak zostało nadane przesyłką pocztową 26 maja 2017 r. (co wynika z akt administracyjnych sprawy i jest między stronami okolicznością bezsporną), zatem przed upływem terminu, do którego Zezwolenia udzielono/wygaśnięciem Zezwolenia.

W tej sytuacji spór prawny w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wniosek skarżącej, nadany przesyłką pocztową przed terminem/dniem wygaśnięcia Zezwolenia, który wpłynął do organu/został fizycznie doręczony po tym dniu, wywołał skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego o zmianę Zezwolenia, które organ winien zakończyć decyzją merytoryczną, czy też z racji tego doręczenia po dniu wygaśnięcia Zezwolenia tego skutku nie wywołał, a organ uprawniony był umorzyć z tego powodu to postępowanie jako bezprzedmiotowe (brak substratu sprawy). Według organu termin wszczęcia postępowania zostałby zachowany, gdyby wniosek strony wpłynął (fizycznie) do organu przed 28 maja 2017 r., tj. w czasie kiedy mogło nastąpić ukształtowanie praw/obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast uchybienie temu terminowi skutkuje wygaśnięciem tych praw/obowiązków; wówczas stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania. Z kolei strona skarżąca stoi na stanowisku, że dla wszczęcia postępowania w sprawie zmiany Zezwolenia wystarczające jest nadanie wniosku w dacie obowiązywania Zezwolenia w placówce pocztowej operatora publicznego. Uważa też, że data obowiązywania Zezwolenia w ogóle nie ma znaczenia dla istnienia przedmiotu postępowania, gdyż decyzja administracyjna nie może kreować praw i obowiązków nie znajdujących oparcia w prawie materialnym, tj. decydować o istnieniu przedmiotu sprawy, który istnieje tak długo jak przepisy prawa materialnego, umożliwiające wydanie decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę strony.

Aczkolwiek ostatni z cytowanych poglądów strony skarżącej wydaje się za daleko idący i nie ma dostatecznego uzasadnienia, to w pozostałym zakresie nie sposób odmówić stronie racji w podważaniu zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie z powodu bezprzedmiotowości, która nie jest prawidłowa, gdyż wbrew stanowisku organu postępowanie to skutkiem ww. wniosku strony zachowało swój przedmiot wymagający rozstrzygnięcia co do istoty. W szczególności ww. termin wygaśnięcia Zezwolenia (28 maja 2017 r.) należy traktować (ze względu na charakter i faktycznoprawne skutki upływu tego terminu) jak termin prawa materialnego, skoro został on ustanowiony dla realizacji uprawnień przysługujących stronie na podstawie decyzji/Zezwolenia wydanej w oparciu o przepisy prawa materialnego - ustawy o sse.

Istota terminów prawa materialnego polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z określonym żądaniem materialnoprawnym. Terminem materialnoprawnym jest zatem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego; analogicznie wyznacza on też okres do którego prawa te i obowiązki trwają, a z upływem terminu ekspirują. Takie określenie charakteru terminu pociąga określone skutki prawne. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Co więcej, uznanie, iż dany termin ma charakter terminu materialnego oznacza, iż w przypadku jego ewentualnego przekroczenia nie jest możliwe jego późniejsze przywrócenie. Dla dochowania tego terminu, konieczne jest złożenie wniosku we właściwym organie przed upływem terminu.

W sprawie niniejszej ww. wniosek o zmianę/przedłużenie Zezwolenia został doręczony organowi (wpłynął fizycznie do organu) po dacie 28 maja 2017 r., jednak dokonując oceny terminowości tego wniosku organ bezzasadnie pominął i nie zastosował się do treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., w świetle którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W tej sprawie natomiast, jak już wyżej nadmieniano, wniosek o zmianę Zezwolenia został nadany w placówce pocztowej 26 maja 2017 r., a więc przed terminem wygaśnięcia Zezwolenia, a tym samym wszczął skutecznie postępowanie o jego zmianę/przedłużenie, które organ obowiązany był zakończyć decyzją merytoryczną co do istoty.

Jak każde pismo strony skierowane do organu administracji wniosek, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Zatem złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Stąd znajdują do niego zastosowanie przepisy dotyczące obliczania terminów określonych w art. 57 k.p.a., w tym również zasady zachowania terminu przez pismo wniesione do organu we właściwej placówce pocztowej operatora publicznego. W tej sytuacji złożenie pisma/wystąpienie z wnioskiem nie może być utożsamiane z terminem wpływu (fizycznego doręczenia) do organu. Niewątpliwie - stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a. - datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie ma podstaw aby uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., tj. wyłącza konsekwencje jakie wynikają z tego przepisu, gdy idzie o terminowość czynności łączoną z nadaniem pisma w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji ww. pismo/wniosek strony o zmianę Zezwolenia nadane przesyłką pocztową przed wygaśnięciem Zezwolenia wywołało konsekwencje procesowe w sensie wszczęcia postępowania w sprawie jego zmiany/przedłużenia, które nie mogło być uznane w tej sytuacji za bezprzedmiotowe, niezależnie od daty wszczęcia tego postępowania wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a.; nie ma przy tym powodów, żeby w opisanych okolicznościach "dzień doręczenia żądania", o którym mowa w tym przepisie łączyć z fizycznością tej czynności, a to w związku z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu przepisy art. 57 k.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego (wyznaczonych do dokonania określonych czynności procesowych), jak i materialnego (po upływie których następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków). Uwaga ta dotyczy też § 4 art. 57 k.p.a., którego naruszenie skarżąca również w skardze podnosi; według tego przepisu, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (w tej sprawie zarzut ten traci na znaczeniu, a to wobec przesądzenia kwestii łączenia terminu wniesienia ww. pisma o zmianę Zezwolenia z datą jego nadania w placówce pocztowej operatora publicznego, co miało miejsce 26 maja 2017 r). W przepisach k.p.a. oprócz regulacji terminów procesowych mamy bowiem również regulację terminów o charakterze materialnym, np. termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.), czy termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). O charakterze terminu nie zawsze przesądza miejsce jego zamieszczenia, decydujące znaczenie ma skutek prawny uchybienia terminu. Możliwość stosowania przepisów art. 57 k.p.a. do terminów prawa materialnego potwierdzona została m.in. w wyrokach NSA: z 26 kwietnia 2016 r. I OSK 1999/14, z 7 sierpnia 2014 r. II OSK 427/13, z 22 grudnia 2009 r. I FSK 1034/08. Nadto w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wskazującej na brak możliwości stosowania art. 57 k.p.a. do przepisów (analogicznie do unormowań terminowych decyzji w kwestii powstania, zmiany, czy wygaśnięcia prawa) o charakterze materialnoprawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do merytorycznej oceny ww. wniosku strony skarżącej z (...) stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z (...) grudnia 2017 r. o odmowie zmiany przedmiotowego Zezwolenia; uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji organu powoduje bowiem, że postępowanie w tej sprawie przed organem wraca na etap tego wniosku, który zachowuje w tej sytuacji aktualność.

Reasumując, organ administracji zaskarżoną decyzją o uchyleniu ww. decyzji pierwszoinstacyjnej z (...) grudnia 2017 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji wadliwie - z powodów wyżej podanych - uznał, że wpływ do organu w dniu 29 maja 2017 r., nadanego na poczcie w dniu 26 maja 2017 r., pisma/wniosku strony o zmianę/przedłużenie Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) SSE - udzielonego do dnia 28 maja 2017 r., oznacza brak podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie tej zmiany, skoro Zezwolenie to z tym dniem wygasło, a zatem brak przedmiotu postępowania.

Organ zajmując to stanowisko zadziałał w sprawie z naruszeniem ww. szczegółowo omówionych przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając natomiast ich treść i dokonaną na użytek tej sprawy wykładnię organ skutkiem ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpozna ją merytorycznie, zajmując stanowisko względem zarzutów tego wniosku.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie przepisów art. 200 i nast.p.p.s.a. w zw. z przepisami § 14 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują zwrot kwoty wpisu sądowego od skargi - 200 zł, kwoty wynagrodzenia pełnomocnika strony - 480 zł i kwoty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.