VI SA/Wa 1486/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2976859

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. VI SA/Wa 1486/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka.

Sędziowie WSA: Jakub Linkowski (spr.), Danuta Szydłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustanowienia kuratora oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), Komisja Nadzoru Finansowego (dalej Komisja, KNF), na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm.) oraz na podstawie 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 z późn. zm., dalej: "ustawa Prawo bankowe") ze względu na powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, o których mowa w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo bankowe:

1. Z dniem (...) maja 2019 r. ustanowiła kuratora w celu poprawy sytuacji P. SA z siedzibą w W. (dalej: "P. " lub "B.") na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe.

2. Określiła, na podstawie art. 144 ust. 1a ustawy Prawo bankowe, że do zadań kuratora należy:

a. podejmowanie wszelkich koniecznych czynności, mających na celu zapewnienie zgodnego z przepisami oraz ze Statutem P. wykonywania przez organy B. obowiązków w zakresie zarządzania ryzykiem, w szczególności ryzykiem kredytowym, płynności oraz kapitałowym, celem przywrócenia utrzymywanych przez B. współczynników regulacyjnych do wymaganych poziomów, minimalizacji ryzyka reputacji oraz ryzyka wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przez B. przepisów ustaw oraz bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej, regulujących działalność B.;

b. podejmowanie czynności związanych z udziałem i nadzorowaniem procesu przygotowania i wdrażania przez B. planu naprawy, którego celem powinno być przywrócenie utrzymywanych przez B. współczynników regulacyjnych do wymaganych poziomów regulacyjnych i przywrócenie zdolności B. do osiągnięcia stabilnego poziomu generowania zysków przy równoczesnym utrzymaniu adekwatnych miar ryzyka.

c. składanie Komisji Nadzoru Finansowego w formie pisemnej, miesięcznych sprawozdań ze swojej działalności zawierających ocenę sytuacji finansowej B. wraz ze wskazaniem i oceną potencjalnego ryzyka oraz stanu przygotowania i realizacji przez Zarząd B. planu naprawy;

d. uczestnictwo we wszystkich posiedzeniach organów B. oraz posiedzeniach komitetu audytu B.;

e. udzielanie na każde żądanie Komisji informacji na temat bieżącej sytuacji B. oraz prezentowanie na posiedzeniu Komisji tych informacji;

f. wykonywanie wszelkich uprawnień kuratora wynikających z przepisów prawa.

3. Powierzyła, na podstawie art. 144 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe, pełnienie funkcji kuratora w celu poprawy sytuacji P. panu W. L., legitymującemu się dowodem osobistym nr (...) wydanym w dniu (...).11.2018 r. przez Wójta Gminy (...).

4. Ustaliła, na podstawie art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe, miesięczne wynagrodzenie kuratora w wysokości 39 000 zł, (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy złotych) brutto. Koszty związane z wykonywaniem funkcji kuratora obciążają koszty działania P. Wynagrodzenie będzie płacone z dołu 25 dnia każdego miesiąca.

W uzasadnieniu decyzji KNF wyjaśniła, że Sytuacja B. od 2017 r. uległa istotnemu pogorszeniu, co w konsekwencji spowodowało utratę zdolności do generowania zysku i skutkowało koniecznością wdrożenia w B. działań naprawczych. Przeprowadzona przez pracowników KNF inspekcja problemowa w B. wg stanu na 30 września 2017 r., w ramach której dokonano oceny:

- jakości aktywów i zarządzania ryzykiem kredytowym,

- współpracy B. z firmą telekomunikacyjną,

- zarządzania B. oraz przestrzegania przepisów prawa regulujących działalność B. i statutu, wykazała, że sytuacja ekonomiczno-finansowa B. na datę inspekcji stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. W trakcie inspekcji stwierdzono istnienie zagrożenia w obszarze ryzyka kredytowego wynikające z nieprawidłowości w procesie identyfikacji, monitorowania i zabezpieczenia ryzyka oraz braku właściwego zabezpieczenia odpisami aktualizującymi ekspozycji z rozpoznaną utratą wartości.

Na datę inspekcji B. objęty był Programem Postępowania Naprawczego obejmującym lata 2015-2019, jednakże jego główne założenia na koniec 2016 r. oraz na datę inspekcji nie były realizowane. Dotyczyło to przede wszystkim poziomu wyniku finansowego - na 31 grudnia 2016 r. B. wykazał stratę stanowiącą 195% wartości planowanej, zaś na 30 września 2017 r. stratę brutto w kwocie - 14.409 tys. zł przy planowanym zysku brutto w wysokości 11.731 tys. zł. Uwzględnienie wyników inspekcji wpłynęłoby na istotne zwiększenie straty brutto na datę inspekcji, tj. do kwoty -39.427 tys. zł.

Biorąc pod uwagę skalę i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości związanych z wykonywaniem działalności bankowej z naruszeniem prawa, w dniu 20 marca 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego udzieliła Zarządowi B. upomnienia oraz wydała 22 zalecenia w zakresie ryzyka kredytowego i 9 zaleceń w zakresie zarządzania (łącznie 100 zaleceń cząstkowych).

Konsekwencją ustaleń inspekcji, w tym zidentyfikowanych uchybień w obszarze ryzyka kredytowego, odnoszących się w głównej mierze do niedoszacowania portfela kredytowego z utratą wartości oraz odpisów aktualizujących było powstanie straty finansowej B. na koniec 2017 r. w wysokości -110.325 tys. zł.

Strata finansowa B. miała istotny wpływ na poziom funduszy własnych B., które na koniec 2017 r. zmniejszyły się o 41% w stosunku do stanu na koniec 2016 r. Miało to swoje odzwierciedlenie w prezentowanych przez B. poziomach współczynników kapitałowych.

Mając na uwadze rzetelność przekazywanych do UKNF raportów z realizacji Programu Postępowania Naprawczego, pismem z 24 maja 2018 r. KNF poinformowała B. o konieczności przygotowania zaktualizowanej wersji Programu Postępowania Naprawczego (dalej: APPN), uwzględniającej wnioski i zalecenia wydane po przeprowadzonej inspekcji problemowej, w terminie do 31 lipca 2018 r.

Uwzględniając szereg wniosków B. o prolongatę terminu przekazania APPN, uzasadnianych m.in. trwającymi rozmowami z Głównym Akcjonariuszem na temat terminów i wysokości dokapitalizowania B. oraz dokonywaną weryfikacją parametrów ryzyka w jego bieżącej działalności, Komisja przychyliła się do postulatów B., przedłużając termin złożenia APPN do 31 października 2018 r.

Złożone przez B. w dniu 31 października 2018 r. dwa dokumenty, tj. APPN oraz Plan Ochrony Kapitału (dalej: POK) na lata 2018-2024 nie uzyskały akceptacji KNF, gdyż przyjęte w nich założenia oraz wynikające z nich prognozy, zarówno w obszarze generowanych wyników, jak też wzrostu bazy kapitałowej, nie stwarzały podstaw do bezpiecznego i stabilnego rozwoju działalności B. oraz poprawy jego sytuacji ekonomiczno-finansowej. 

Z tego względu, B. został po raz kolejny zobowiązany do uzupełnienia, doprecyzowania i weryfikacji obu dokumentów w terminie do 31 stycznia 2019 r.

W dniu 9 stycznia 2019 r. B. poinformował KNF, że opierając się na wynikach analiz efektów finansowych prowadzonej działalności, w ocenie B. zachodzi niebezpieczeństwo naruszenia art. 92 Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (dalej: Rozporządzenie CRR), tj. obniżenie wskaźników adekwatności kapitałowej poniżej wymogów regulacyjnych.

Pismem z 11 stycznia 2019 r. B. wskazał, że prognozowane poziomy miar adekwatności kapitałowej nadzień 31 grudnia 2018 r. wyniosły:

- łączny współczynnik kapitałowy (TCR): 6,86%,

- współczynnik kapitału Tier I (Tier 1) 5,74%,

- współczynnik kapitału podstawowego Tier I (CET 1) 5,74%.

Podczas gdy minimalny wymóg regulacyjny dla B. (filar I + filar II) wynosi odpowiednio:

- TCR: 8,00%,

- Tier 1: 6,00%,

- CET 1: 4,50%, co wynika z art. 92 Rozporządzenia CRR oraz art. 138 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo bankowe w zakresie dodatkowego wymogu kapitałowego (filar II).

Powyższy minimalny wymóg regulacyjny podlega jednak podniesieniu. W związku z wymogiem połączonego bufora według stanu na koniec marca 2019 r., wynikającym z art. 55 ust. 4 z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 483), obowiązkiem B. jest utrzymywanie następujących miar adekwatności kapitałowej:

- TCR: 13,50%,

- Tier 1: 11,50%,

- CET 1: 10,00%.

Ponadto B. poinformował, że na dzień 16 stycznia 2019 r. zostało zwołane Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy (dalej: NWZA) B., przekazując projekt Uchwały NWZA w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego P. S.A. w drodze emisji akcji imiennych zwykłych serii " Z" z wyłączeniem prawa poboru oraz złożenia oferty ich nabycia. W projekcie Uchwały wskazano 56 min zł jako planowaną kwotę podwyższenia kapitału zakładowego B.

Podczas posiedzenia NWZA w dniu 16 stycznia 2019 r. nie podjęto uchwał w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego B., zarządzając przerwę w obradach do dnia 11 lutego 2019 r.

Mając na uwadze, iż działania podjęte przez Zarząd B. oraz Głównego Akcjonariusza w zakresie utrzymywania wskaźników kapitałowych powyżej poziomów określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR okazały się nieskuteczne, a także mając na uwadze bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz zapewnienie zgodności działalności P. z przepisami prawa regulującymi jego działalność, na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Bankowe w dniu 22 stycznia 2019 r. KNF zaleciła B. zwiększenie funduszy własnych do poziomu gwarantującego osiągnięcie i utrzymanie wskaźników kapitałowych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR, w nieprzekraczalnym terminie do 31 stycznia 2019 r.

W dniu 22 stycznia 2019 r. B. po raz kolejny wystąpił o przesunięcie terminu złożenia zweryfikowanych APPN oraz POK, wnioskując o przesunięcie terminu ich przekazania o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia 31 marca 2019 r., na co KNF nie wyraziła zgody, zobowiązując B. do złożenia obu dokumentów w wyznaczonym terminie do 31 stycznia 2019 r.

B. został również poinformowany o aktualności zalecenia dotyczącego zwiększenia funduszy własnych do poziomu gwarantującego osiągnięcie i utrzymanie wskaźników kapitałowych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR.

Zarówno podczas posiedzenia NWZA w dniu 16 stycznia 2019 r., jak też jego kontynuacji w dniu 11 lutego 2019 r. nie zostały podjęte żadne wiążące uchwały mające na celu poprawę sytuacji B., szczególnie w zakresie podniesienia kapitału zakładowego.

Z powyższych względów, w dniu 19 lutego 2019 r. Komisja skierowała do Głównego Akcjonariusza B. wezwanie do niezwłocznego (nie później niż do dnia 28 lutego 2019 r.):

- dokapitalizowania B. do poziomu gwarantującego osiągnięcie i utrzymanie wskaźników kapitałowych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR;

- przedłożenia APPN oraz POK zaktualizowanych w sposób uwzględniający uwagi UKNF zgłoszone pismem z dnia 31 grudnia 2018 r.;

- wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie przez KNF zgody na powołanie Prezesa Zarządu.

W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości związanych z brakiem realizacji nałożonego przez KNF zobowiązania oraz wykonywaniem działalności bankowej z naruszeniem prawa w dniu 11 marca 2019 r. Komisja udzieliła Zarządowi P. upomnienia za:

1. brak przekazania - w terminie wskazanym przez organ nadzoru tj. do 31 stycznia 2019 r. - uaktualnionego, zweryfikowanego dokumentu tj. Aktualizacji Programu Postępowania Naprawczego uwzględniającego uwagi przekazane przy piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. tj. w związku z brakiem realizacji zalecenia mającego na celu ograniczenie ryzyka występującego w działalności banku (art. 138 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe).

2. wykonywanie działalności bankowej z naruszeniem prawa, polegającym na:

- braku powołania przez Radę Nadzorczą P. osoby spełniającej wymogi określone w art. 22aa na stanowisko Prezesa Zarządu od momentu odwołania z pełnionej funkcji T. K., tj. od dnia 28 marca 2018 r. do momentu wydania upomnienia, pomimo wielokrotnych interwencji organu nadzoru w tej sprawie,

- zidentyfikowaniu przypadków wydawania wiążących poleceń Zarządowi B. przez Walne Zgromadzenie oraz zrzekania się przez Zarząd wykonywania zastrzeżonych dla niego kompetencji w zakresie prowadzenia spraw B. i jego reprezentowania na rzecz Rady Nadzorczej oraz Głównego Akcjonariusza.

Prowadzona z B. od 24 maja 2018 r. korespondencja w zakresie konieczności aktualizacji dwóch kluczowych dokumentów, tj. Programu Postępowania Naprawczego oraz Planu Ochrony Kapitału, które pozwalałyby ustabilizować sytuację B. zarówno w zakresie efektywności prowadzonej działalności, jak również niezbędnego podniesienia funduszy własnych do poziomu gwarantującego bezpieczne jego funkcjonowanie, pomimo wydawanych zaleceń oraz nakładanych sankcji nadzorczych nie przyniosła do momentu wydania niniejszej decyzji oczekiwanych efektów.

Jednocześnie Główny Akcjonariusz B. nie wywiązał się ze skierowanego do niego pismem z dnia 19 lutego 2019 r., wezwania Komisji do niezwłocznego dokapitalizowania B. do poziomu gwarantującego osiągnięcie i utrzymanie wskaźników kapitałowych określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR, dla których to przedsięwzięć wyznaczono ostateczny termin na 28 lutego 2019 r.

Powyższe okoliczności upoważniały KNF do uznania procesu restrukturyzacji B. w oparciu o dotychczas realizowany Program Postępowania Naprawczego jako nie gwarantującego prawidłowego procesu jego sanacji.

Tym samym, dnia 26 marca 2019 r. Zarząd B. został zobligowany do niezwłocznego opracowania i przekazania do akceptacji KNF Planu naprawy, o którym mowa w art. 141n ustawy Prawo bankowe.

Według nieaudytowanych danych zawartych w sprawozdaniu finansowym B. za 2018 r., wynik finansowy B. za 2018 r. zamknął się stratą brutto -7.704 tys. zł i stratą netto -8.673 tys. zł, zaś wskaźniki adekwatności kapitałowej kształtowały się znacznie poniżej wymogów regulacyjnych:

- TCR: 6,65%,

- Tier 1: 5,57%,

- CET1: 5,57%.

Powyższe dane finansowe jednoznacznie wskazują, że fundusze własne nie stanowią zabezpieczenia ryzyka prowadzonej działalności, co przy utrzymującym się wysokim ryzyku kredytowym oraz ryzyku reputacji, w ocenie Komisji, stanowi zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych.

Z uwagi na sytuację ekonomiczno-finansową B. oraz konieczność przygotowania i wystąpienia przez B. z wnioskiem o zatwierdzenie planu naprawy Komisja wszczęła z urzędu w dniu 8 kwietnia 2019 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustanowienia w P. kuratora.

Pismem z dnia 17 maja 2019 r. B. został poinformowany o uprawnieniach przewidzianych w art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. B. w dniu 21 maja 2019 r. skorzystał z prawa do zapoznania się z aktami postępowania w sprawie.

Komisja zaznaczyła, że podejmuje decyzję o ustanowieniu kuratora w celu poprawy sytuacji B. zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Przesłanką ustanowienia instytucji kuratora jest powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Mając na uwadze, iż KNF stwierdziła, że działalność B. jest wykonywana z zagrożeniem dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, a także ze względu na naruszenie przez Bank przepisu art. 92 Rozporządzenia CRR, o którym mowa w art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe, uzasadnione stało się powołanie kuratora celem poprawy sytuacji B.

Komisja podejmując decyzję o ustanowieniu kuratora, wzięła pod uwagę trudną sytuację B. i uznała, że zastosowanie tego środka nadzorczego może się przyczynić do poprawy jego sytuacji finansowej. Poprawa sytuacji B. może zostać osiągnięta w szczególności poprzez zapewnienie przygotowania i efektywnego wdrożenia przez Zarząd B. planu naprawy.

Wobec sytuacji finansowej B. oraz stwierdzonych naruszeń przepisów prawa regulujących ostrożne i stabilne zarządzanie B., a także utrzymującego się wysokiego ryzyka w wielu obszarach, KNF uznała za konieczne określenie zadań kuratora w sposób, który powinien przyczynić się do poprawy sytuacji P. Zatem zadaniem kuratora powinno być podejmowanie wszelkich koniecznych czynności, mających na celu zapewnienie zgodnego z przepisami oraz ze Statutem B., wykonywania przez organy B. obowiązków w zakresie zarządzania ryzykiem, w szczególności ryzykiem kredytowym, płynności oraz kapitałowym. Dla poprawy sytuacji B. konieczne jest bowiem przywrócenie utrzymywanych przez B. współczynników regulacyjnych do wymaganych poziomów, minimalizacja ryzyka reputacji oraz ryzyka wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia przez B. przepisów ustaw oraz bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej, w tym przepisów Rozporządzenia CRR. Kurator powinien nadzorować przygotowywanie i wdrażanie przez B. planu naprawy, którego celem powinno być przywrócenie utrzymywanych przez B. współczynników regulacyjnych do wymaganych poziomów regulacyjnych, przywrócenie zdolności B. do osiągnięcia stabilnego poziomu generowania zysków przy równoczesnym utrzymaniu adekwatnych miar ryzyka. Celowy jest udział kuratora we wszystkich posiedzeniach organów oraz komitetu audytu B. Powyższy sposób określenia zadań kuratora ma na celu umożliwienie kuratorowi efektywnego wspierania organów B. w podejmowanych działań restrukturyzacyjnych. 

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe funkcje kuratora może pełnić osoba posiadająca kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w zakresie organizacji i zasad działalności banku, a także dająca rękojmie ochrony interesów banku, w którym kurator ma być ustanowiony.

W kontekście powyższych wymogów, pełnienie obowiązków kuratora Komisja powierzyła W. L., który w jej opinii jest osobą dającą rękojmię wiedzy i doświadczenia, jak również znającą realia funkcjonowania banku.

W. L. ukończył studia wyższe na (...) w (...) uzyskując w 1983 r. tytuł magistra ekonomii. Posiada wieloletnie doświadczenie zawodowe związane z sektorem finansowym, w tym w szczególności w sektorze bankowym m.in. na stanowiskach Dyrektora Oddziału R. SA w latach 1993-1998, Członka Zarządu H. SA w latach 1999-2000, Dyrektora Generalnego Obszaru Klienta Biznesowego w B. SA w latach 2002-2011.

Powyższe w opinii KNF wskazuje na posiadanie przez W. L. kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w zakresie organizacji i zasad działalności banku, zgodnie z art. 144 ust. 6 ustawy Prawo bankowe.

Zgodnie z art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe wynagrodzenie kuratora ustala Komisja Nadzoru Finansowego, z tym, że nie może ono być wyższe niż wynagrodzenie prezesa banku, w którym ustanowiono kuratora. Koszty związane z wykonywaniem funkcji kuratora obciążają koszty działalności banku.

Zgodnie z informacją B., przekazaną pismem z dnia 7 maja 2019 r. średnie miesięczne wynagrodzenie brutto Prezesa Zarządu B. wyliczone na podstawie wynagrodzenia za ostatnie trzy miesiące wyniosło 40.000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych).

Wysokość ustalonego wynagrodzenia dla kuratora na poziomie 39.000,00 zł (słownie: trzydzieści dziewięć tysięcy złotych) brutto jest zdaniem Komisji zgodne z zasadami określonymi w art. 144 ust. 8 ustawy Prawo bankowe. Wynagrodzenie w tej wysokości zostało określone z uwagi na wysokie kwalifikacje i duże doświadczenie zawodowe osoby, która będzie pełnić funkcję kuratora. Ustalając poziom wynagrodzenia dla kuratora Komisja wzięła również pod uwagę sytuację finansową B.

W skardze Do Sądu na powyższą decyzję P. S. A. z siedzibą w W. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całości materiału dowodowego, skutkujące oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu że B. nie realizuje prawidłowo programu naprawczego i wobec tego wymagane jest ustanowienie kuratora, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy prowadzą do uznania, że B. stosował się do zaleceń KNF i starał się realizować ustanowiony program naprawczy, a zatem nie zaistniała przesłanka uprawniająca KNF do powołania kuratora w B.;

b. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia w taki sposób, że nie jest możliwe stwierdzenie jakie okoliczności faktyczne i prawne stanowiły podstawę wydania Zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie uznania, że doszło do zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, a także ustalenia miesięcznego wynagrodzenia Kuratora w wysokości 39.000 zł brutto;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 144 ust. 6 Prawa bankowego poprzez jego niezastosowanie polegające na powołaniu na kuratora osoby, która nie posiada kwalifikacji i doświadczenia zawodowego w zakresie organizacji i zasad działalności banku, a tym samym niedającej rękojmi ochrony interesów B.;

b. art. 144 ust. 1a Prawa bankowego poprzez jego niezastosowanie, polegające na określeniu zakresu zadań kuratora w sposób ogólny i nieprecyzyjny, w dodatku wykraczający ponad zakres zadań, jakie mogą przysługiwać kuratorowi, o którym mowa w przepisach Prawa bankowego;

c. art. 144 ust. 8 Prawa bankowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jakiekolwiek wynagrodzenie miesięczne kuratora, które jest niższe od wynagrodzenia prezesa zarządu B. odpowiada prawu, podczas gdy powinno być ono proporcjonalne wobec celu ustanowienia kuratora, a także miarkowane względem innych czynników, m.in. zakresu obowiązków i odpowiedzialności za wykonywane czynności.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy KNF do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi, w szczególności na okoliczność braku przesłanek do uznania, że działalność B. wykonywana jest z zagrożeniem dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, a także na okoliczność skutków, jakie wywołała zaskarżona decyzja.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z faktury wystawionej przez Kancelarię Prawną na okoliczność zarzutu braku kompetencji kuratora.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podstawą wydania decyzji ustanawiającej kuratora w P. S.A. jest przepis art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 3, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 tej ustawy, w celu poprawy sytuacji banku lub zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, Komisja Nadzoru Finansowego może, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wydać decyzję o ustanowieniu kuratora w banku.

Kurator może zostać ustanowiony gdy, zgodnie z art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, zostanie stwierdzone, że bank nie realizuje zaleceń określonych w ust. 1 wydanych w ramach nadzoru lub nakazów określonych w ust. 2 tj. wstrzymania wypłat z zysku lub wstrzymanie tworzenia nowych jednostek organizacyjnych, a także gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie, a także przepisów rozporządzenia nr 575/2013 i innych bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji, lub z naruszeniem statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi. W związku z brzmieniem art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe do zastosowania przepisu o ustanowieniu kuratora nie jest konieczne uprzednie zastosowanie środków nadzorczych powołanych w dalszej jego części tj. w pkt 1 - 4). W związku z powyższym zaistnienie którejkolwiek z wymienionych w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe okoliczności w połączeniu z wystąpieniem jednej z okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, w tym okolicznością naruszenia przez bank lub wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia art. 92 rozporządzenia nr 575/2013 z uwzględnieniem dodatkowego wymogu w zakresie funduszy własnych ponad wartość wynikającą z wymogów obliczonych zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 575/2013, będzie stanowiło przesłankę zastosowania przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Nie istnieje konieczność kumulatywnego zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 138 ust. 3 i odrębnie kumulatywnego zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 142 ust. 1. Istotne jest jedynie wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z pierwszego przepisu oraz wystąpienie przynajmniej jednej okoliczności z drugiego z wymienionych przepisów.

Do zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe niezbędne jest również wskazanie celu ustanowienia kuratora. Cel ten może zostać sformułowany w sposób ogólny poprzez wskazanie celu poprawy sytuacji banku, albo w sposób bardziej szczegółowy poprzez wskazanie, że tym celem jest zapewnienie efektywności wdrażanego planu naprawy. Cel ten mógłby też zostać sformułowany łącznie obejmując i cel ogólny i cel szczegółowy. Niezależnie od tego jak ten cel zostanie ostatecznie w konkretnej sprawie określony, jego realizację wyznaczy czas, do którego kurator w banku powinien funkcjonować. Formułowanie celu powinno wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych. O ile w przypadku ogólnego celu poprawy sytuacji banku okoliczności te wynikają wprost z zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe i co najmniej jednej związanej z nią okoliczności wskazanej w art. 142 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, o tyle w przypadku samodzielnego określenia celu szczegółowego - zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy, jak też w przypadku połączenia go z celem ogólnym poprawy sytuacji banku, niezbędne jest uprzednie sporządzenie przez zarząd banku planu naprawy. Nie jest jednak w tym przypadku wymagane ustalenie, że ten plan naprawy był do chwili ustanowienia kuratora wdrażany, czy też wdrażany nieefektywnie.

KNF w zaskarżonej decyzji wskazuje, że działalność B. jest wykonywana z zagrożeniem dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, a także ze względu na naruszenie przez B. przepisu art. 92 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (dalej: Rozporządzenie CRR), o którym mowa w art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe (s. 7 decyzji). Jak wskazał organ posiadane przez B. fundusze własne nie stanowią zabezpieczenia ryzyka prowadzonej działalności, co wynika już z pisma B. z dnia 11 stycznia 2019 r. (k. 464-466 akt adm.) dotyczącego prognozowanego poziomu miar adekwatności kapitałowej na dzień 31 grudnia 2018 r. (s. 4 decyzji), a także z nieaudytownych danych zawartych w sprawozdaniu finansowym za 2018 r. (informacja B. z dnia 16 maja 2019 r. (k. 448), co stanowi zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych.

Utrzymanie przez B. określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR wymogów ostrożnościowych w zakresie funduszy własnych wyrażonych poprzez współczynniki: współczynnik kapitału podstawowego Tier I na poziomie 4,5% (TCR); współczynnik kapitału Tier I na poziomie 6% (Tier 1); łączny współczynnik kapitałowy na poziomie 8% (CET 1), stanowi o tym, czy działalność banku zapewnia wysoki poziom ochrony deponentów, czy też w przypadku, gdy bank nie jest w stanie utrzymać tych wymogów, o braku odpowiedniego poziomu ochrony deponentów. B. w swoim piśmie z dnia 16 maja 2019 r. (k. 448 akt adm.) wskazuje wprost, że w odniesieniu do jego działalności współczynniki te kształtują się na poziomie TCR - 6.65%, Tier 1 - 5,57%, CET 1 - 5,57%. Ukształtowanie tych współczynników na poziomie niższym niż wymagany Rozporządzeniem CRR wskazuje w sposób oczywisty, że działalność B. stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych. Jest to tym bardziej wyraźne i oczywiste w sytuacji, gdy B. nie spełnia także wymogu połączonego bufora z art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 483), co również zostało wskazane w zaskarżonej decyzji (s. 4), a który Bank powinien utrzymywać na poziomie: TCR - 13,50%, Tier 1 - 11,50%, Cet 1 - 10,00%.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że fundusze własne B. z racji niespełniania wymogów wyznaczonych wymienionymi wyżej współczynnikami, nie stanowią zabezpieczenia ryzyka prowadzonej działalności, co stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych i pozwala na przyjęcie ustalenia, że w związku z działalnością B. zaistniała okoliczność wymieniona w art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe. W związku z zaistnieniem tej okoliczności możliwe jest również równoległe stwierdzenie zaistnienia dodatkowej okoliczności z art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe uzasadniającej ustanowienie w B. kuratora. Dokonane w toku postępowania w sprawie ustanowienia kuratora ustalenie stanu faktycznego dotyczące nieutrzymywania przez B. wymienionych wyżej wskaźników adekwatności kapitałowej (TCR, Tier 1 i CET 1) jest jednocześnie stwierdzeniem, iż działalność B. prowadzona jest z naruszeniem art. 92 Rozporządzenia CRR i art. 55 ust. 4 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym.

Zaskarżona decyzja jednocześnie ze stwierdzeniem wystąpienia okoliczności, zgodnie z którą, działalność B. stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, słusznie ze względu na podstawę tego ustalenia wynikającą z naruszenia wymogów dotyczących funduszy własnych wskazuje, że jednocześnie zachodzą okoliczności wskazane w art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe tj. naruszenie art. 92 Rozporządzenia CRR, co łącznie uprawnia do stwierdzenia, że zmaterializowała się przesłanka ustanowienia w B. kuratora.

Wbrew zarzutom skargi, decyzja o ustanowieniu kuratora nie była przedwczesna. Faktycznie bowiem doszło do naruszenia art. 92 Rozporządzenia CRR ustanawiającego nomę ostrożnościową w zakresie posiadania przez B. funduszy własnych, co prowadziło do stwierdzenia, że wystąpiła okoliczność z art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, jak też okoliczność z art. 142 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składające się na przesłankę zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Stan faktyczny dotyczący wystąpienia tych okoliczności został wskazany przez B. w jego piśmie z dnia 16 maja 2019 r. i nie budził wątpliwości Komisji w toku postępowania.

Należy podkreślić, że organ administracji wydając swoje rozstrzygniecie obowiązany jest do uwzględnienia aktualnego na dzień wydania decyzji stanu faktycznego i prawnego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji zaistniały okoliczności które obligowały organ do zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Przywołane przez skarżącą fakty w żaden sposób nie podważają ustaleń KNF i jedynie mogą potwierdzać, że sytuacja B. pogarszała się, a podejmowane działania naprawcze nie były na tyle skuteczne, aby doprowadzić do poprawy jego sytuacji ekonomiczno-finansowej i zapobiec naruszeniu przepisów ostrożnościowych. Zgodzić się należy z organem, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia udzielone Zarządowi B. upomnienie jak też rezygnacja z pełnionych funkcji przez dwóch członków zarządu B., za co Strona skarżąca, z nieznanych względów, odpowiedzialnością obarcza KNF - nie wydaje się, aby czas trwania postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich zatwierdzenie na obejmowanym stanowisku, był rzeczywistą i wiarygodną przyczyną rezygnacji z objęcia funkcji w zarządzie B. Postępowania takie ze względu na ich złożony charakter i ilość badanych informacji są długotrwałe, co jest zrozumiałe. Nie ma też bezpośredniego związku ze sprawą sprawa zmiany statutu procedowana obecnie przed Komisją z wniosku B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Objęte wnioskiem B. zmiany statutu nie dotyczą nawet zezwolenia na zmianę statutu obejmującą podwyższenie kapitału akcyjnego B. Natomiast faktyczne dokapitalizowanie B., gdyby zostało rzeczywiście dokonane i poprawiło wymieniane wyżej wskaźniki adekwatności kapitałowej do wymaganej wysokości, zostałoby niewątpliwie w tej sprawie uwzględnione. Ponieważ jednak nie miało ono miejsca, nie można uznać, że przytoczone przez Stronę skarżącą fakty dotyczące ewentualnych potencjalnych zamierzeń Głównego Akcjonariusza mają jakikolwiek wpływ na stan ustaleń faktycznych sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że od sygnalizacji przez B. w piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r. (k. 464) niebezpieczeństwa obniżenia wskaźników adekwatności kapitałowej problem ten do wydania zaskarżonej decyzji nie został rozwiązany. B.k nie tylko nie opracował i nie wdrożył APPN i POK, które skutkowałyby poprawą jego sytuacji ekonomiczno-finansowej, ale również nie uzyskał jakiegokolwiek wsparcia zewnętrznego związanego z jego dokapitalizowaniem i przywróceniem funduszy własnych do wymaganego poziomu. W związku z brakiem poprawy tej sytuacji i niewygaśnięciem przesłanki ustanowienia kuratora na podstawie przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe uzasadnione było wydanie decyzji merytorycznej ustanawiającej w B. kuratora.

W związku z powyższym nie można uznać, że KNF naruszyła przepisy dotyczące wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wydała zaskarżonej decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W przypadku, gdyby wymienione przez Skarżącego dokumenty i okoliczności miały znaczenie dla sprawy, zostałyby one w przedmiotowej sprawie uwzględnione. Strona skorzystała z możliwości przeglądania akt sprawy w dniu 21 maja 2019 r., nie wypowiedziała się jednak co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i żądań. Opis stanu faktycznego uwzględniający istotne włączone do akt spawy dokumenty i informacje został zamieszczony w zaskarżonej decyzji. Nieuprawnione jest w tej sytuacji zgłaszanie zarzutu dotyczącego braku opisu podejmowanych w sprawie przez KNF czynności i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego. Bierna postawa B. nie może być uzasadnieniem takiego wniosku. Kluczowe z punktu widzenia postępowania informacje i dokumenty zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie ustanowienia kuratora w B., istotne było powołanie wymienionych tam danych i wskaźników, gdyż wartość tych danych i wysokość wymienionych w decyzji wskaźników świadczyła nie tylko o naruszeniu przepisów, które obligowały B. do ich dotrzymania w ramach wymogów ostrożnościowych, ale również o tym, że gdy wskaźniki adekwatności kapitałowej nie osiągają wymaganych przepisami wartości, to jednoznacznie wskazuje to, że fundusze własne nie stanowią zabezpieczenia ryzyka prowadzonej działalności, co stanowi zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, co stanowi o wystąpieniu okoliczności z art. 138 ust. 3 ustawy Prawo bankowe.

W zaskarżonej decyzji nastąpiło powiązanie wymienionych w niej wskaźników i danych z okolicznością wskazaną w art. 144 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. W tej decyzji wykazano również, że ujawnione przez B. wskaźniki adekwatności kapitałowej nie spełniając wymogów określonych w art. 92 Rozporządzenia CRR stanowią o zaistnieniu okoliczności z art. 142 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo bankowe. Skutkiem stwierdzenia zaistnienia tych okoliczności jest stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że zaistniała przesłanka z art. 144 ust. 1 tej ustawy dotycząca ustanowienia kuratora w B.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wynagrodzenie kuratora zostało wyznaczone z uwagi na jego wysokie kwalifikacje i duże doświadczenie zawodowe oraz złożoność realizowanych zadań. Ustawodawca określając wynagrodzenie kuratora na poziomie zrównanym z wynagrodzeniem prezesa zarządu banku uznał w pierwszym rzędzie, że decyzje akcjonariuszy banku działającego w formie spółki akcyjnej albo członków banku spółdzielczego w zakresie wyznaczenia wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu podejmowane są w sposób jak najbardziej racjonalny, uwzględniający zarówno kondycję finansową banku, rynkowe realia wynagrodzeń, jak i kompetencje wraz z umiejętnościami danej osoby, która zostaje przez odpowiednie organy banku powołana na prezesa jego zarządu. Działalność kuratora wymaga bowiem doświadczenia, znajomości mechanizmów funkcjonowania banku jak też zdolności do podejmowania szybkich i trafnych decyzji. Ustanowienie kuratora służy realizacji interesu publicznego i tym samym ma wyeliminować zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, jak też dalsze naruszenia przepisów prawa.

W zakresie kwalifikacji kuratora organ był związany uchwałą KNF nr (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością bankową (Dz. Urz. KNF z 2019 r. poz. 2). Zgodnie z § 22 ust. 1 tej uchwały Urząd KNF, dokonując wstępnej oceny kwalifikacji osób zgłaszających zainteresowanie pełnieniem funkcji kuratora, bierze w szczególności pod uwagę, czy zgłaszający posiada:

1) wykształcenie wyższe, w szczególności prawnicze lub ekonomiczne;

2) co najmniej dwuletnie doświadczenie zawodowe w sektorze bankowym, w szczególności związane z zarządzaniem projektami oraz kierowaniem co najmniej pięcioosobowymi zespołami, bądź pełnieniem funkcji audytora, biegłego rewidenta, kontrolera finansowego lub głównego księgowego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku nieukończenia prawniczych lub ekonomicznych studiów wyższych UKNF może wziąć pod uwagę odbyte studia podyplomowe lub szkolenia specjalistyczne w zakresie prawa, bankowości, finansów i rachunkowości, zarządzania lub innych nauk ekonomicznych.

Powyższe oznacza, że KNF kierując się własnymi wytycznymi odnośnie kwalifikacji kuratora, zatwierdzając W. L. do pełnienia funkcji, nie tylko wypełniła wymogi minimalne, ale przekroczyła je w znaczącym stopniu, zatwierdzając na tym stanowisku kandydata, który przewyższa swoimi kwalifikacjami obecnych członków zarządu. Potrzeba ustanowienia kuratora z tak wysokimi kwalifikacjami wynikała z sytuacji ekonomiczno-finansowej B., wymagającej znalezienia możliwie najlepszego kandydata, który byłby w stanie zapewnić właściwe wykonywanie zadań wskazanych w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Bez określenia wynagrodzenia kuratora na tym poziomie KNF nie byłaby w stanie znaleźć odpowiedniego, dysponującego tak wysokimi kwalifikacjami zawodowymi kandydata.

Sąd oddalają złożone przez stronę wnioski dowodowe miał na uwadze fakt, że wszystkie niezbędne do wyjaśnienia sprawy dowody zostały włączone do akt postępowania i uwzględnione w treści zaskarżonej decyzji.

Organ w przeprowadzonym postępowaniu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz zamieścił w decyzji uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zawarł także uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.