Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2030417

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 grudnia 2015 r.
VI SA/Wa 1471/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak.

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz (spr.), Andrzej Wieczorek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z (...) marca 2015 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.), oraz Uchwały Nr (...) Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego i Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw i Upoważnienia Nr (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., utrzymała w mocy swoje postanowienie z (...) grudnia 2014 r. (sygn. (...)) o odmowie wydania zaświadczenia Panu A. P. (zwanego dalej ""wnioskodawca", "skarżący" lub "odwołujący się") stwierdzające, że Pan A. P. może wykonywać czynności agencyjne na podstawie zezwolenia nr (...) z dnia (...) listopada 1997 r. wydanego przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń.

Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) października 2014 r. do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej również jako: "organu nadzoru") wpłynął wniosek Pana A. P. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że wnioskodawca na podstawie zezwolenia nr (...) z dnia (...) listopada 1997 r., wydanego przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego (dalej również jako: "PUNU"), może aktualnie wykonywać czynności agenta ubezpieczeniowego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ nadzoru pismem z (...) października 2014 r. poinformował skarżącego o zajętym przez Komisję Nadzoru Finansowego stanowisku, co do możliwości wykonywania działalności agencyjnej na podstawie decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego.

Następnie skarżący pismem z (...) listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu nadzoru skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego wobec nie wystawienia przez organ zaświadczenia zgodnie z żądaniem przesłanym we wniosku z (...) października 2014 r.

W tych okolicznościach organ nadzoru stwierdził, że wniosek Pana A. P. powinien zostać zakwalifikowany jako wniosek o wydanie zaświadczenia, nie zaś wniosek o interpretację prawną. W wyniku tej oceny, organ nadzoru stwierdził, że wniosek ten nie spełniał wymogów wskazanych w przepisie art. 217 § 2 k.p.a., warunkujących dopuszczalność wydania zaświadczenia, tj. nie został wskazany przepis prawa, który wymaga urzędowego poświadczenia okoliczności wskazanej przez skarżącego, ani też interes prawny, z którego skarżący wywodzi obowiązek wydania zaświadczenia przez organ nadzoru. Z tego względu pismem z (...) listopada 2014 r. Organ nadzoru na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku.

W odpowiedzi skarżący poinformował, że organ nadzoru zna jego interes prawny z urzędu, w związku z tym nie jest on zobowiązany do jego przedstawienia.

Wobec stwierdzenia przez organ nadzoru, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 lub 2 k.p.a., które obligowałyby Komisję Nadzoru Finansowego do wydawania zaświadczeń potwierdzających możliwość wykonywania działalności agencyjnej przez określone podmioty, w dniu (...) grudnia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 219 k.p.a. wydała postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wnioskodawca może wykonywać czynności agencyjne na podstawie zezwolenia nr (...) z dnia (...) listopada 1997 r. wydanego przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się wydania żądanego zaświadczenia. W toku czynności wyjaśniających skarżący przedłożył pismo stanowiące uzupełnienie swojego wniosku. W jego ocenie podstawą prawną wydania zaświadczenia przez organ nadzoru jest art. 217 § 1-3 k.p.a. Następnie wskazał, że żądał wydania przedmiotowego zaświadczenia, z uwagi na to, że posiadł określone uprawnienie do wykonywania czynności agenta ubezpieczeniowego na podstawie zezwolenia nr (...) z dnia (...) listopada 1997 r., wydanego przez Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i jest to jego prawo nabyte. W sytuacji zatem, gdy Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wydał wnioskodawcy w dniu (...) listopada 1997 r. zezwolenie nr (...), to wnioskodawca chce wiedzieć, czy z uwagi na praworządność i zaufanie do organów władzy państwa dokument ten jest ważny, czy też nie jest ważny. Odwołujący się przywołał m.in. tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., I SA/Wa 34/07, w której wskazano, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konkluzji wnioskodawca stwierdził, że organ bezprawnie przerzucił ciężar uzasadnienia interesu prawnego na petenta, zaś wydanie przedmiotowego zaświadczenia jest w pełni uzasadnione na podstawie art. 217 § 1-3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nadzoru utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia (...) grudnia 2014 r. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na brzmienie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zagadnienie wydawania zaświadczeń. Podniósł również, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadzi na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1450 z późn. zm.), dalej: "ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym", rejestr pośredników ubezpieczeniowych zwany dalej RAU. Przepisy tej ustawy uregulowały zasady udzielania informacji z rejestru pośredników ubezpieczeniowych. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, organ nadzoru jest prawnie zobowiązany - w razie wystąpienia z określonym wnioskiem przez daną osobę - do udzielenia informacji, czy dana osoba figuruje w RAU jako agent ubezpieczeniowy lub osoba wykonująca czynności agencyjne; w tym zakresie organ nadzoru jedynie potwierdza stan faktyczny ujawniony w RAU. Organ nadzoru nie jest natomiast władny do wydawania zaświadczeń stwierdzających, że dana osoba może wykonywać czynności agencyjne na podstawie decyzji PUNU. Przepisy prawa nie przewidują bowiem wydawania takich aktów.

Z powyższych względów, organ drugiej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi określona w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. przesłanka umożliwiająca wydanie zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawcę treści, a zatem konieczne było ponowne zbadanie, czy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, tj. czy zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdzie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do przesłanki warunkującej możliwość wydania zaświadczenia jaką jest "interes prawny", organ uznał, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, a zatem nie zachodzi przesłanka wydania zaświadczenia określona w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać, musi wykazać swój interes prawny. Wykazanie zaś interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści oznacza konieczność powołania się na okoliczności wskazujące, iż z konkretnego przepisu prawa wynikają dla wnioskodawcy określone prawa lub obowiązki, a zaświadczenie jest potrzebne w celu ochrony sfery praw i obowiązków wnioskodawcy. W ocenie organu, skarżący w żadnym ze swoich pism nie powołał konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, ani też nie powołał okoliczności, które pozwoliłyby na ich powiązanie z określonym przepisem skutkując zidentyfikowaniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Organ nadzoru podkreślił, że we wniosku o wydanie zaświadczenia a także w piśmie skarżącego z (...) grudnia 2014 r. przywoływał bowiem jako podstawę do żądania wydania zaświadczenia jedynie przepisy art. 217 § 1-3 k.p.a., które to przepisy prawa procesowego nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania zaświadczenia, ponieważ nie wskazują na konieczność, czy potrzebę uzyskania przez wnioskodawcę jakiegokolwiek zaświadczenia, a jedynie zawierają normę kompetencyjną upoważniającą organ administracji do wydania w określonych warunkach, których występowanie w danej sprawie należy ustalić - zaświadczeń.

Dlatego też organ nadzoru odmówił wydania zaświadczenia ze względu na to, że w sprawie nie zostało ustalone, aby wnioskodawca legitymował się interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia. Organ nadzoru uznał, że wnioskodawca nie wskazał okoliczności, które potwierdzałyby, że zaświadczenie jest dlań niezbędne czy potrzebne do ochrony swojej sfery praw i obowiązków. Podkreślił również, że w myśl przepisów prawa regulujących wykonywanie działalności agencyjnej i czynności agencyjnych aktualnie nie jest wymagane zezwolenie na wykonywanie czynności agencyjnych (zezwolenia takie były wydawane przed wejściem w życie ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, to jest przed 1 stycznia 2004 r.), jak również nie jest wymagane legitymowanie się zaświadczeniem o treści żądanej przez wnioskodawcę. Ponadto kwestie związane ze zmianą reżimu prawnego w zakresie wykonywania czynności agencyjnych zostały rozstrzygnięte przepisami przejściowymi ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym - tj. art. 51 ust. 2 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Przepisy przejściowe uregulowały status prawny osób posiadających wydane pod rządami uprzednio obowiązujących regulacji zezwolenia na wykonywanie czynności agencyjnych i w tym zakresie nie przewiduje się konieczności wydawania zaświadczeń o treści żądanej przez wnioskodawcę. Tym samym, w ocenie organu, nie można dopatrywać się po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia warunkowanego dostępem do wykonywania aktywności zawodowej w sferze pośrednictwa ubezpieczeniowego.

Z powyższych względów, wobec niewykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego tj. przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla wnioskującego konieczność, czy potrzeba uzyskania zaświadczenia określonej treści, organ nadzoru na podstawie art. 219 k.p.a. zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, że nie naruszył zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i 9 k.p.a. Wnioskodawca nie wskazał, jakich konkretnie okoliczności organ nadzoru nie wziął pod uwagę ani też jakich czynności ewentualnie zaniechał, a tylko w taki sposób - poprzez konkretne przejawy - można uzasadnić zarzut naruszenia przepisów ustanawiających zasady ogólne k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie postanowienia wydanego w I instancji wskazuje, że organ nadzoru szeroko rozważył wszelkie istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, jak również obszernie wyjaśnił wnioskodawcy motywy swojego rozstrzygnięcia, stwarzał również warunki do przedstawienia przez wnioskodawcę dodatkowych argumentów. Z tego względu organ nadzoru uznał, że w sposób prawidłowy ustalił okoliczności sprawy i wydał motywowane tymi ustaleniami rozstrzygnięcie.

W ocenie Komisji Nadzoru Finansowego stanowisko skarżącego, którego zdaniem organ winien odpowiedzieć wydaniem zaświadczenia, o treści stwierdzającej, że wnioskodawca może lub nie może wykonywać czynności agenta ubezpieczeniowego, jest bezpodstawne. W sprawie niniejszej skarżący nie posiada interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia, jak też brak jest przepisu prawa, który obligowałby organ nadzoru do wydania zaświadczenia potwierdzającego możliwość wykonywania działalności agencyjnej. Zatem, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, organ nadzoru może wyłącznie odmówić wydania zaświadczenia.

Organ wyjaśnił, że wniosek z (...) października 2014 r. był jednoznaczny i dotyczył wydania zaświadczenia stwierdzającego, czy na podstawie zezwolenia nr (...) PUNU na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego, wnioskodawca może aktualnie wykonywać czynności agenta ubezpieczeniowego. Organ nadzoru odczytał treść wniosku prawidłowo, zgodnie z jego brzmieniem, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) grudnia 2014 r. odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego, że może on wykonywać czynności agencyjne na podstawie zezwolenia PUNU nr (...).

W ocenie organu nadzoru, w zaskarżonym postanowieniu z dnia (...) grudnia 2014 r., organ w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił skarżącemu, w jaki sposób należy rozumieć interes prawny w domaganiu się wydania zaświadczenia żądanej treści oraz dlaczego w niniejszej sprawie interes ten nie został wykazany. Organ nadzoru nie neguje, że interes prawny może wynikać z różnych przepisów prawa, natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby interes taki występował, niezależnie od tego, z jakiego rodzaju przepisu prawa miałby być wywodzony.

Ponadto organ uznał, że stanowisko skarżącego, w którego ocenie organ nadzoru powinien przeprowadzić z urzędu dowody na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy i tego nie zrobił, jest niesłuszne. Organ nadzoru uznał, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, jak również, że nie zachodzą inne przesłanki wydania zaświadczenia o treści żądanej przez niego. Oznacza to, że organ nadzoru przeprowadził z urzędu postępowanie wyjaśniające w prawidłowym zakresie, w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia, o które wnioskował.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie postanowień Komisji Nadzoru Finansowego obu instancji. Jego zdaniem organ bezzasadnie odmówił zajęcia stanowiska w powyższej sprawie, bezpodstawnie stwierdzając, że skarżący nie ma interesu prawnego bo go nie przedstawił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej jako p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) marca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia (...) grudnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skarżący we wniosku z (...) października 2014 r. powołując się na art. 217 § 1, 2, 3 k.p.a. domagał się od organu wydania mu zaświadczenia, czy na podstawie wydanego zezwolenia nr (...) Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń może on aktualnie wykonywać czynności agenta ubezpieczeniowego.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego.

Na gruncie k.p.a. wydawanie zaświadczeń następuje na wniosek osoby zainteresowanej, przy czym nie może ono nastąpić w każdym przypadku. Zgodnie bowiem z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1)

urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2)

osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego, rozpatrując wniosek skarżącego zobligowana była do zbadania, czy zachodzą przesłanki przewidziane w art. 217 § 2 do wydania wnioskodawcy żądanego przez niego zaświadczenia. Kontrola zaskarżonych postanowień dowodzi, że organ uczynił zadość temu obowiązkowi zaś ostateczne stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego, iż brak jest prawnych podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia nie budzi zastrzeżeń. W sprawie, jak słusznie podniósł organ nie ma przepisu prawa wymagającego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

Brak jest również sytuacji, o której mowa w art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek wydania zaświadczenia. Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji skarżący pod rządami ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej w dniu (...) listopada 1997 r. uzyskał zezwolenie nr (...) Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego. Ww. ustawa przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r., natomiast z tą datą weszła w życie ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. Nr 124, poz. 1154 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy agentem ubezpieczeniowym jest przedsiębiorca wykonujący działalność agencyjną na podstawie umowy agencyjnej zawartej z zakładem ubezpieczeń i wpisany do rejestru agentów ubezpieczeniowych. Osoby posiadające zezwolenia, wydane pod rządami poprzedniej ustawy, jeżeli wykonywały czynności agencyjne w dniu 1 stycznia 2004 r. mogły zostać wpisane do rejestru agentów ubezpieczeniowych (art. 51 ust. 2 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym) pod warunkiem, że wniosek o wpis został zgłoszony przez zakład ubezpieczeń w imieniu i na rzecz którego agent wykonywał czynności. W niniejszej sprawie odnośnie skarżącego te formalności nie zostały spełnione, stąd nie figuruje on w rejestrze agentów ubezpieczeniowych, stąd też organ nie był zobowiązany do wydania zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 k.p.a.

Komisja Nadzoru Finansowego słusznie również uznała, że nie zachodzi w sprawie druga przesłanka przewidziana w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że to skarżący winien wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę do wystąpienia o wydanie zaświadczenia (por. Janowicz, Komentarz s. 552). Bezsporne jest, że skarżący nie wykonał powyższego zatem organ prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw i w tym przypadku do wydania zaświadczenia.

Wobec powyższego podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.) było uzasadnione i zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.