Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777945

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 grudnia 2019 r.
VI SA/Wa 1438/19
Zasada przekonywania w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska.

Sędziowie WSA: Magdalena Maliszewska (spr.), Tomasz Sałek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia (...) lutego 2019 r.;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1438/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. G. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) lutego 2019 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul. (...) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni rzutu poziomego 0,22 m2 w okresie 30 sierpnia - 3 października 2018 r. 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 1050 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą faktyczną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej były wyniki przeprowadzonej w dniach 30 sierpnia 2018 r. przez pracowników zarządu Dróg Miejskich, Wydziału Kontroli Pasa Drogowego kontroli., potwierdzone kontrolami przeprowadzonymi w dniach 5, 18 i 26 września oraz 3 października 2018 r. Na miejscu potwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez nośnik reklamowy LED z wyłączoną treścią. Kontrola przeprowadzona w dniu 2 listopada 2018 r. wykazała natomiast brak nośnika LED w pasie drogowym. Do akt sprawy załączono wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej dokumentujący przebieg pasa drogowego.

Organ przytoczył treść przepisów art. 40 ust. 1 ust. 12 oraz art. 4 ust. 23 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.).

Co do wysokości opłaty, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miał § 1 pkt 4 uchwały nr (...) Rady (...) z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze (...) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ((...)) oraz zał. Nr 3 do ww. uchwały - wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętej przez "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18", do których należy zakwalifikować ww. "reklamę" z uwagi na fakt, iż wyłączona była ich treść. Jak wynika z obliczeń organu (str. 4 zaskarżonej decyzji), przyjęto należną opłatę za 35 dni pozostawania ww. obiektu w pasie drogowym i w związku z tym, karę pieniężna obliczoną jako dziesięciokrotność należnej opłaty liczonej wg. stawki dziennej 3 zł. Organ odnosząc się do zarzutu nie przedstawienia okoliczności faktycznych dokumentujących fakt pozostawania obiektu w pasie drogowym przez cały okres przyjęty w decyzji wskazał, iż "nie jest uprawnione przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy typu LED miało miejsce jedynie w okresie 5 dni, w których przeprowadzono kontrole. Jednocześnie strona nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby w sposób skuteczny wzruszyć przyjęte przez organy pierwszej instancji ciągłości zajęcia budowlanego i logicznym jest, że nie mógł się przemieszczać. Tego faktycznego przemieszczania i ulokowania w innym miejscu we wskazanym okresie strona również nie wykazała. Strona nie powołała żadnych dowodów na okoliczności podnoszone w odwołaniu. Tym samym stwierdzić należy, ze w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy".

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że SKO jako organ administracji państwowej winien opierać się na faktach, a nie na swoich domniemaniach. W swojej decyzji ustalając terminy zajęcia pasa drogowego w żaden sposób organ nie uwiarygodnił okresu, który uznaje jako zakreślający ramy czasowe zajęcia pasa drogowego, tj. 30 sierpnia - 3 października 2018 r.

Organ wydający decyzję nie potrafi w szczególności uwiarygodnić obecności reklam również w dni wolne od pracy, co dało łącznie, wbrew poczynionym ustaleniom faktycznym, 35 dni zajęcia pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w dni wolne od pracy i w okresie nocnym reklama była demontowana. Organ nie ustalił, w jakim okresie faktycznie znajdowała się w pasie drogowym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej - p.p.s.a.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.

a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.

b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.

c) p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 3 i 6).

Natomiast za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt 1).

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Bezspornym jest, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.

Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest czas zajmowania pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność za postawienie reklamy w pasie drogowym, czemu skarżąca zresztą nie przeczy wyrażając wolę uiszczenia kary pieniężnej za czas w którym należące do niej obiekty rzeczywiście były umieszczone w pasie drogowym. Skarżąca kwestionowała w toku postępowania okres pozostawania reklam w pasie drogowym. Na rozprawie przed sądem jej pełnomocnik doprecyzował, że chodzi o odliczenie okresów, w których nośnik reklamowy był demontowany (dni wolne od pracy, pora nocna). Tymczasem uzasadnienie decyzji organu sprowadza się w zasadzie do przytoczenia niektórych przepisów prawa oraz obliczeń wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej organ stwierdził natomiast jedynie, że "nie jest uprawnione przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy typu LED miało miejsce jedynie w okresie 5 dni, w których przeprowadzono kontrole. Jednocześnie strona nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby w sposób skuteczny wzruszyć przyjęte przez organy pierwszej instancji ciągłości zajęcia budowlanego i logicznym jest, że nie mógł się przemieszczać. Tego faktycznego przemieszczania i ulokowania w innym miejscu we wskazanym okresie strona również nie wykazała. Strona nie powołała żadnych dowodów na okoliczności podnoszone w odwołaniu. Tym samym stwierdzić należy, ze w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy", Z uwagi na to, że treść była wyłączona, organ zastosował niższe, niż przewidziane w przypadku reklam stawki przewidziane dla "innych obiektów budowlanych, nie wymienionych w oz. 1-8" załącznika nr 3 uchwały nr (...) Rady (...) z dnia (...).05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze (...) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ((...))".

Jak już wyżej wskazano, okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia winien być precyzyjne udokumentowany albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest właśnie liczba dni zajmowania pasa drogowego. W ocenie Sądu element ten nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. Kontrowersje może budzić też zakwalifikowanie nośnika reklamowego skarżącej jako trwale połączonej z budynkiem, o miałoby wykluczyć jego czasowy demontaż np. w dniach świątecznych. Kwestia powyższa jest sporna i jako taka, winna być przedmiotem postępowania dowodowego przed organem.

Granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś jedynie wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który - co należy podkreślić - musi zostać w całości i wnikliwie rozpatrzony przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze nie tylko powyższe przepisy, ale także ogólne reguły postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II GSK 195/12, II GSK 392/11, II GSK 2333/11).

W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343).

W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568).

Podkreślenia wymaga, że zadaniem Sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Wa 710/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1942/13, z dnia 3 października 2012 r. w sprawie II GSK 1169/11).

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali czasokres zajęcia pasa drogowego a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż w analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny badał już sprawę skarżącej (wcześniejszy okres pozostawania nośnika w pasie drogowym przy ul. (...) w rejonie ul. (...) w (...)), prezentując, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, stanowisko o niewyjaśnieniu przez organ jednej z zasadniczych kwestii, tj. okresu pozostawania nośnika reklamowego w pasie drogowym. WSA powyższym wyrokiem uchylił wydane w sprawie decyzje (wyrok z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2173/18, prawomocny; dostępny jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktualnie rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było również niezbędne, z uwagi na konieczność zapewnienia stronie pełnej możliwości wzięcia czynnego udziału w toczącym się na nowo postępowaniu, w razie potrzeby również z drogi odwoławczej od decyzji organu I instancji art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a.).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpis).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.