Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 października 2007 r.
VI SA/Wa 1380/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski.

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz, Andrzej Wieczorek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., postanowiło uchylić decyzję Prezydenta Miasta (...) W. z dnia (...) stycznia 2006 r., mocą której zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie Al. A. pow.1 m2 na okres od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 6 stycznia 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o pow. reklamowej 1,00 m2 i ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 748,00 zł oraz orzekło co do istoty sprawy:

1.

zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie Al. A. o pow. 1 m2 na okres od dnia 7 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o pow. reklamowej 1,00 m2;

2.

ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym ww. reklamy w wysokości 385,-zł;

3.

ustalono warunki zajęcia pasa drogowego oraz termin i sposób wniesienia opłaty jak w decyzji Prezydenta (...) W. z dnia (...) stycznia 2006 r.;

4.

odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie Al. A. od dnia 1 lipca 2007 r.

Ustalono, że pismem z dnia (...) kwietnia 2006 r. skarżąca złożyła do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek "o zmianę decyzji Nr (...) z dnia (...) stycznia 2006 r.". Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia 25 września 2006 r. poinformował skarżącą, że zostanie wydana decyzja odmowna, jak wskazał, że istnieje możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do nich.

W dniu (...) kwietnia 2007 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent (...) W. wydał decyzję nr (...) (sygn. (...)) o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

Wskazano, że na ulicach W. utrzymuje się proces wzrostu natężenia ruchu na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Podniesiono, że przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Organ I instancji powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Na potwierdzenie tych tez przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa.

Podniesiono, że reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 1310 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem organu oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wskazano, że przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc zarzut naruszeń procedury administracyjnej w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji oraz powołując się na wcześniej wydawane zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy zdaniem organu uznać obiekty o charakterze reklamowym. Wskazano, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten dopuszcza zatem wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogowa lub potrzebami ruchu. Jednakże wyjątek ten może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Wskazano, że ze sformułowania przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, iż szczególnie chronionym dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości, bowiem w ten sposób chronione jest życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Jak wskazano w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów reklamy umieszczane w pasie drogowym mają na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażane w nich treści, co powoduje odwrócenie uwagi kierowcy od tego co dzieje się na drodze (czas tzw. fiksacji) i wpływa negatywnie na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Podniesiono, że w sprawie dotyczącej umieszczania reklam w pasie drogowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ I instancji wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. Sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "nie ma podstaw do wniosku, izby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym: zarządy drogi były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia."

Uznano, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Zdaniem organu argumentacja przedstawiona w odwołaniu oraz dołączone do odwołania materiały nie wskazują, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym, w tym również w konkretnym przypadku objętym niniejszym postępowaniem, nie ma wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wskazano, że zmniejszająca się liczba wypadków jest wynikiem szeregu działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Do działań tych należy również ścisłe stosowanie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Uznano, że wnioskodawca nie może powoływać się na prawa nabyte w związku z posiadanym uprzednio zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod ww. reklamę, bowiem odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy nowej sprawy.

Zasada uwzględniania nie tylko interesu społecznego lecz także słusznego interesu strony wymaga, aby strona nie pozostawała w niepewności co do konsekwencji związanych z wniesieniem środka zaskarżenia, mogących mieć wpływ na jej interesy majątkowe.

Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłoka organu w załatwienie sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony (wyrok z dnia 23 lutego 2003 r. sygn. akt V SA 1131/02, OPS 2003/7-8/93).

Uznano, iż w niniejszej sprawie zwłoka w wydaniu decyzji miała miejsce, bowiem organ I instancji rozpatrzył wniosek z dnia (...) września 2006 r. dopiero w dniu 2 kwietnia 2007 r., trzy miesiące po upływie terminu, do którego ważne było uprzednie zezwolenie. Ponadto odwołanie strony przekazane zostało do Kolegium po upływie blisko 2 miesięcy od jego wniesienia. Z tego powodu dokonano reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy, tak aby długi okres ostatecznego załatwiania sprawy nie miał negatywnych skutków dla strony. Opłatę za zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres załatwiania sprawy wyliczono jako iloczyn 175 dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni reklamowej 1,00 m2 i stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła zainteresowana Spółka.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła naruszenie:

art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego;

art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez ZDM za dowody dokumenty (np. kopię opinii L. K.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego i w stosunku do których Skarżąca nie mogła w postępowaniu w I instancji zająć stanowiska, a które to dowody okazały się istotne z punktu widzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji,

art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - organ I instancji przeprowadził dowód z opinii L. K., a następnie podjął rozstrzygnięcie w sprawie w ogóle nie informując Skarżącej o tym;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż analizując zarzuty podniesione w skardze należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Kolegium nadal przesłanki te podziela i w związku z tym wnosi o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter - jak podnosi strona - przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Natomiast co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w (...) W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie Al. A., na cele reklamy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w (...) W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO w W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje:. 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,58 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania-czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic (...) W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego (...) W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Wniosek skarżącej spółki z dnia 28 września 2006 r. dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego ul. B. w rej. Al. A. pod nośnik reklamowy, faktycznie obejmował wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości "przedłużenia zajęcia pasa drogowego".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1026/04).

W ocenie organu, które zdaniem Sądu jest prawidłowe, skarżąca spółka nie wykazała, że w niniejszej sprawie, że dalsze umieszczanie nośnika reklamowego w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Organ administracji powołując się na znajdujące się w aktach administracyjnych opinie, stwierdził, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

W załączonej do akt sprawy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że czas jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy (tzw. "fiksacja") wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się - 50 km/h w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie Sądu przy istniejącym i stale wzrastającym natężeniu ruchu drogowego, umieszczanie reklam w pasie drogowym stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu.

W ocenie Sądu trudno również mówić o zaskoczeniu skarżącej spółki decyzją odmowną. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem informacja jakiej organ udzielił na około 2 miesiące przed wydaniem decyzji.

W piśmie z dnia (...) września 2006 r. informował, że nie wyda zezwolenia na dalszą lokalizację reklamy. Pismo to nie było decyzją administracyjną, jednakże w sposób niebudzący wątpliwości dawało do zrozumienia jakiego stanowiska można oczekiwać od organu. Natomiast co stanowisko to uzasadniało, organ administracji przedłożył w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Spółka miała zatem czas do uregulowania swoich zobowiązań z kontrahentami, by nie czuć się zaskoczona odmową na dalsze zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przez skarżącą założenia, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas, obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie miało uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi wykazał, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Faktem jest, że organ II instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592) art. 92 funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta. Tak więc status miasta na prawach powiatu jest złożony: z jednej strony wykonuje ono wszystkie funkcje gminy, z drugiej - realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej. Skoro w ustawie wyodrębniono jednostkę samorządu terytorialnego - miasto na prawach powiatu, regulując jego status przez odesłanie do praw powiatu, a więc do unormowań ustawy o samorządzie powiatowym, to nie można odmówić organom takiego miasta uprawnień, które mają organy powiatu, w szczególności przyjąć, że mają ich mniej niż organy samego powiatu, bądź że ich zakres jest ograniczony. Wobec tego zdaniem Sądu wątpliwości skarżącego co do uprawnień Rady (...) W. w zakresie ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego są niezasadne.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.