Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2139030

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 września 2016 r.
VI SA/Wa 1377/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. S. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) marca 2016 r. znak (...) postanawia:

1.

odrzucić skargę,

2.

zwrócić skarżącemu J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 1 lutego 2016 r. J. S. (dalej skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą (...), powołując się na art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.), dalej: ustawa o swobodzie, wniósł do Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w (...) (dalej WO NFZ) "Sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych", w którym zarzucił naruszenie art. 79 ust. 4 w zw. z ust. 1 i art. 79b ww. ustawy.

Postanowieniem z (...) lutego 2016 r. (odebranym przez skarżącego w dniu (...) lutego 2016 r.) na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie oraz art. 107 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.), dalej: ustawa o świadczeniach. Dyrektor WO NFZ zdecydował o kontynuowaniu czynności kontrolnych w ramach kontroli wszczętej w dniu (...) lutego 2016 r. W postanowieniu zawarto pouczenie o możliwości wniesienia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenia, o którym mowa w art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie.

Pismem z (...) lutego 2016 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora WO NFZ, ponawiając zarzut naruszenia przepisów ustawy o swobodzie, wskazanych w sprzeciwie, oraz art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) dalej k.p.a. poprzez wydanie postanowienia niezgodnie z dowodami zebranymi w sprawie.

Pismem z (...) lutego 2016 r. znak: (...) Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) wskazał, że regulacje dotyczące kontroli przedsiębiorcy, zawarte w ustawie o swobodzie, nie obejmują kontroli w zakresie realizacji przez świadczeniobiorcę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzanej ma podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach. Błędne było zatem zastosowanie przez (...) Oddział Wojewódzki NFZ w sprawie przedmiotowej kontroli przepisów ustawy o swobodzie, co skutkowało wydaniem postanowienia z (...) lutego 2016 r. bez podstawy prawnej oraz wadliwym pouczeniem podmiotu kontrolowanego o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia. W dalszej części Prezes NFZ wyjaśnił, że złożony przez skarżącego sprzeciw powinien zostać potraktowany ewentualnie jako skarga, a stanowisko oddziału, będące odpowiedzią na sprzeciw - jako czynność dyrektora oddziału, którą zainteresowany może kwestionować zażaleniem, ale wywodzonym nie z art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie, lecz opartym na art. 161 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Tak właśnie zostało zakwalifikowane i rozpoznane zażalenie skarżącego z (...) lutego 2016 r. Prezes NFZ stwierdził, że wadliwe uznanie co do istnienia przesłanek wydania postanowienia w postępowaniu kontrolnym, nie może być podstawą do statuowania dalej idących uprawnień podmiotu kontrolowanego (skarżącego) oraz przeszkodą do kontynuowania postępowania kontrolnego. Rozpoznając zażalenie zgodnie z przyjętą kwalifikacją, Prezes NFZ uznał za niezasadne zarzuty skarżącego skierowane przeciwko toczącemu się postępowaniu kontrolnemu i odmówił uwzględnienia zażalenia w całości.

Pismem z (...) marca 2016 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zakończonej ww. pismem Prezesa NFZ z (...) lutego 2016 r. W uzasadnieniu podniósł on, że wobec uznania sprawy zażalenia skarżącego na postanowienie Dyrektora WO NFZ za niemającą charakteru administracyjnego, organ winien w tym zakresie umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

W odpowiedzi, Prezes NFZ pismem z (...) marca 2016 r. (znak: (...)) wskazał na brak podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zażalenia skarżącego. Prezes NFZ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, podkreślających brak po stronie NFZ przymiotu organu administracji publicznej i generalnej kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej oraz wyjaśniających, że Prezes NFZ może podejmować władcze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych jedynie w takim zakresie, w jakim ustawa przyznaje mu kompetencje do rozstrzygania konkretnej sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa. W sprawie zażalenia skarżącego z (...) lutego 2016 r. organ zajął stanowisko, że nie istnieje przepis, który mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

Pismo powyższe zostało uznane przez skarżącego za decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i zaskarżone skargą z (...) maja 2016 r., w której zarzucił naruszenie przepisów dotyczących postępowania tj. art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz przepisów w prawa materialnego: art. 77, art. 79, art. 84c ust. 10 i 13 ustawy o swobodzie oraz § 7 oraz § 8 zarządzenia nr 55/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 21 sierpnia 2014 r. w sprawie planowania, przygotowywania i prowadzenia kontroli oraz realizacji wyników kontroli świadczeniodawców.

Uzasadniając przyjętą kwalifikację pisma Prezesa NFZ z dnia (...) marca 2016 r. skarżący wskazał na przepis art. 104 k.p.a., obligujący organ administracji do rozstrzygania sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Jeżeli sprawa nie ma charakteru administracyjnego - organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że sprawa jego sprzeciwu na etapie rozstrzygania przez Dyrektora WO NFZ była traktowana jako sprawa administracyjna; natomiast organ II instancji uznał przeciwnie. Utrata administracyjnego charakteru sprawy - pierwotna lub wynikła w trakcie jej rozpatrywania - skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, która w ocenie skarżącego powinna zostać potwierdzona przez organ decyzją o umorzeniu postępowania. W dalszej części skarżący podkreślił, że o zakwalifikowaniu pisma jako decyzji przesądza jego treść i charakter. Sporne pismo spełnia ten warunek, albowiem rozstrzyga sprawę (poprzez orzeczenie jej charakteru innego niż administracyjny); ponadto zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, określone w art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego - pismo to ma charakter decyzji organu II instancji i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia Dyrektora WO NFZ, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie postanowienia uznającego zażalenie skarżącego za zasadne. Alternatywnie w razie stwierdzenia, że zaistniał skutek przewidziany w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie, skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a nadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W niniejszej sprawie, przedmiotem wniesionej przez J. S. skargi jest pismo Prezesa NFZ z (...) marca 2016 r., którym skarżący został poinformowany o braku podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie jego zażalenia z (...) lutego 2016 r.

Przechodząc do kwestii, czy omawiane pismo spełnia przesłanki dla jego oceny w świetle aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wskazać, że w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30) kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które:

* nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

* są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.;

* muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

* dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96; LexPolonica).

Z powyższych rozważań wynika, że zarówno decyzja administracyjna o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak i akt lub czynność, o których mowa w pkt 4, muszą zostać wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego ustawowych kompetencji.

W niniejszej sprawie kluczową sprawą jest w pierwszej kolejności odpowiedź na pytanie, czy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem administracji publicznej.

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że: "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ww. ustawy)." (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07 www. orzeczenia.nsa.gov.pl, I. Kowalska - Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX 2015).

Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje np. art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tekst jedn.: decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Nadto, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uznania przez skarżącego pisma z (...) marca 2016 r. za decyzję administracyjną, wskazać należy, iż utrwalone jest stanowisko, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Oprócz tego, że powinien pochodzić od uprawnionego organu, być opatrzony podpisem i skierowany do oznaczonego adresata, winien zawierać władcze rozstrzygnięcie w sferze interesu prawnego tego adresata. Ten ostatni warunek ma istotne znaczenie ze względu na tę cechę decyzji administracyjnej, jaką jest władcza ingerencja w sferę praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Niewątpliwie takiego władczego rozstrzygnięcia, objęte skargą, pismo Prezesa NFZ z (...) marca 2016 r. nie zawiera. Wręcz odwrotnie, w piśmie tym Prezes NFZ podkreśla, że nie ma podstaw do wydawania decyzji ze szczególnym podkreśleniem braku upoważnienia do jej wydania i przedmiotu, którego miałaby dotyczyć. Tymczasem, przepis art. 107 § 1 k.p.a. do elementów decyzji zalicza m.in. rozstrzygnięcie.

W przypadkach aktów, które nie zawierają wszystkich elementów decyzji administracyjnej wymienionych w tym przepisie, jest to element decydujący dla zaliczenia ich do kategorii decyzji administracyjnej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1666/16 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie takiego elementu władczego rozstrzygnięcia pismo z 30 marca 2016 r. nie zawiera, bowiem stanowi odpowiedź Prezesa NFZ na pismo skarżącego z (...) marca 2016 r., którym J. S. domagał się wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zakończonej na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy o świadczeniach pismem Prezesa NFZ z (...) lutego 2016 r. (odmawiającym uwzględnienia zażalenia złożonego w trybie ustawy o świadczeniach).

Reasumując, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie, które nie jest ani decyzją, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, jak również nie pochodzi od organu administracji publicznej, nie jest dopuszczalne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd zwraca stronie z urzędu cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.