VI SA/Wa 1308/17, Zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa i zasada praworządności w k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2426362

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. VI SA/Wa 1308/17 Zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa i zasada praworządności w k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.).

Sędziowie WSA: Izabela Głowacka-Klimas, Jakub Linkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2017 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia licencji

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego I. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (...) (dalej Prezydent), którą cofnięto I. O. (dalej skarżący) licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Jak wynika ze sprawy powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W czerwcu 2013 r. Prezydent udzielił skarżącemu na trzydzieści lat licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W grudniu 2015 r. Prezydent z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia mu ww. licencji. Zawiadamiając skarżącego o wszczęciu i pouczając go o przysługujących mu w tym postępowaniu uprawnieniach organ wskazał, że w październiku 2015 r. powziął informację, że skarżący dnia (...) lipca 2014 r., wyrokiem Sądu Rejonowego dla (...) w (...) (sygn. akt (...)), został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. - tj. za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu, na karę 3 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu jej wykonania na okres próby 2 lat, i że wyrok ów uprawomocnił się (...) sierpnia 2014 r. Fakt popełnienia przestępstwa potwierdzony został znajdującą się w aktach sprawy Informacją z Krajowego Rejestru Karnego.

Za postawę wszczęcia organ wskazał m.in. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), dalej u.t.d.

Skarżący w odpowiedzi, zarzucając brak podstaw do wszczęcia niniejszego postępowania, wniósł m.in. o dołączenie do sprawy akt karnych ww. Sądu w celu ustalenia czy został skazany za przestępstwo umyślne oraz o przesłuchanie go w celu wykazania jaką się cieszy opinią.

Prezydent cofając skarżącemu licencję wskazał, że ustalenie przez niego faktu skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu za czyn z art. 297 § 1 k.k. nie pozostawiało mu żadnych możliwości w zakresie dokonywania jakichkolwiek ocen tego czynu. Wyjaśnił, że rozpoznając tą sprawę musiał oprzeć się na obiektywnym fakcie prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo, które jest wymienione w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d., a które wyklucza możliwość posiadania przez niego licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., który jest przepisem o charakterze związanym, licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i ust. 2, cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających go do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Warunki, które musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką określone zostały m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Oznacza to, że aby uzyskać omawianą licencję przedsiębiorca powinien spełniać również wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5 u.t.d., w którym ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał kategorie przestępstw wykluczających możliwość udzielenia takiej licencji, a wśród których wymieniono właśnie umyślne przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, jakiego dopuścił się skarżący.

Skarżący z zachowaniem trybu i terminu odwołał się do decyzji Prezydenta zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. i wniósł o jej uchylenie. W pierwszej kolejności zarzucił nieprawidłowość w doręczeniu owej decyzji oraz brak odniesienia się przez Prezydenta do wniosków dowodowych zgłoszonych przez niego przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego nie ma tożsamości pojęciowej pomiędzy popełnieniem jednego z przestępstw wskazanych w art. 5c ust. 1 pkt 1it. a) u.t.d., a jedynie umożliwieniem osobie trzeciej jego popełnienia, to znaczy pomocnictwo w jego dokonaniu. Zaznaczył, że w świetle art. 3 ust. 2 lit. a Dyrektywy Rady 96/26/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. (następnie zmienionej Dyrektywą Rady 98/76/WE z dnia 1 października 1998 r.) w sprawie dostępu do zawodu przewoźnika drogowego transportu rzeczy i przewoźnika drogowego transportu osób oraz wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji nie sposób uznać go za osobę, która popełniła ciężkie przestępstwo kryminalne lub gospodarcze, co uzasadniałoby cofnięcie licencji. Zatem okoliczności czynu, za jaki został skazany, nie mogą być podstawą do cofnięcia posiadanej przez niego licencji. Nadto organ winien był przeprowadzić wnikliwe sprawdzenie powyższych okoliczności, czego w jego ocenie nie zrobił.

SKO utrzymując w mocy decyzję Prezydenta w pierwszym rzędzie uznało, że została ona doręczona prawidłowo, gdyż ostatecznie złożone od niej odwołanie jest w terminie. Organ odwoławczy wytknął przy tym błąd Prezydenta w zakresie wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy SKO stwierdziło, że Prezydent w świetle związania go sankcją wskazaną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. nie miał innej możliwości, jak tylko cofnąć skarżącemu licencję, skoro został on skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 297 § 1 k.k., tj. za przestępstwo wymienione w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. - przestępstwo umyślne przeciwko obrotowi gospodarczemu. SKO wyjaśniło, że przestępstwo z art. 297 § 1 k.k. jest to bez wątpienia przestępstwo umyślne przeciwko obrotowi gospodarczemu i bez znaczenia przy tym było, że skarżący został skazany za pomocnictwo (art. 19 § 1 k.k.) innej osobie w jego popełnieniu. Za pozostający bez wpływu na wynik sprawy SKO uznało także, podnoszony przez skarżącego, fakt, że nie może być uznany za osobę, która popełniła ciężkie przestępstwo kryminalne lub gospodarcze, i że stwierdzone naruszenie miało charakter jednorazowy.

Skarżący niezgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1.

art. 10 w zw. z art. 81 oraz 140, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 78 i art. 136 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu mu dokonania końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co pozbawiło go możliwości obrony jego praw i wniesienia dalszych wniosków dowodowych;

2.

art. 7 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięcie faktów znanych organowi II instancji z urzędu tj. faktu, że czyn za jaki został skazany uległ zatarciu co najmniej z dniem 6 lutego 2017 r., a w konsekwencji organ II instancji nie mógł w swoim orzeczeniu powoływać się na tą okoliczność, jako uzasadniającą cofniecie licencji;

3.

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Prezydenta,

4.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub orzeczenie o uchyleniu wskazanej decyzji.

5.

art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d., gdyż w dniu wydania decyzji przez organ II instancji brak było przesłanek, które uprawniały organ do cofnięcia licencji.

Skarżący wniósł jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - zapytania o udzielenie informacji o jego osobie z 6 lutego 2017 r., które załączył do skargi, a to w celu wykazania, że w chwili orzekania przez SKO nie było podstaw do cofnięcia mu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o oddalenie skargi stwierdziło, że na dzień orzekania przez Prezydenta istniała przesłanka do cofnięcia skarżącemu licencji, z tych względów decyzję tą należało utrzymać w mocy. Co do naruszenia art. 10 k.p.a. przyznało, że jest on zasadny, jednakże w ocenie SKO naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie organ podniósł, że nie widział potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż w jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający, i o tym materiale skarżący był informowany przez Prezydenta.

Na rozprawie dnia 30 października 2017 r. Sąd dopuścił zawnioskowany przez skarżącego dowód z zapytania o udzielenie informacji o jego osobie z (...) lutego 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił w tej sprawie decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję cofającą mu licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką z uwagi na skazanie go prawomocnym wyrokiem Sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego przeciwko obrotowi gospodarczemu, tj. za jedno z przestępstw wymienionych w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d.

W sferze faktów należy wskazać, że skarżący od 2013 r. legitymuje się licencją udzieloną przez Prezydenta na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wyrokiem sądu - prawomocnym od (...) sierpnia 2014 r., skarżący został skazany za pomocnictwo (art. 19 § 1 k.k.) innej osobie w popełnieniu czynu zabronionego z art. 297 § 1 k.k. - tj. umyślnego czynu przeciwko obrotowi gospodarczemu. Mocą tego wyroku skarżący został skazany na karę 3 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem jej wykonania na okres dwóch lat (art. 69 § 1 i § 2 w zw. z art. 70 § 1 k.k.). Fakt tego prawomocnego skazania stał się w marcu 2016 r. podstawą cofnięcia skarżącemu przedmiotowej licencji, a to w oparciu o bezwzględnie obowiązujący art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. Skarżona decyzja - utrzymująca w mocy decyzję cofającą, została zaś wydana w marcu 2017 r.

Powyższe zestawienie dat i faktów dowodzi, że rację ma skarżący podnosząc w skardze, że w dniu orzekania przez SKO, tj. w marcu 2017 r., jego skazanie uległo już zatarciu. W tym miejscu należy podnieść, że z chwilą zatarcia skazania, skazanie to uważa się za niebyłe, usuwa się je z rejestru karnego, a osoba taka może formalnie podawać się za osobę niekaraną (art. 106 k.k.). Oczywiście czas, po jakim skazanie ulega zatarciu, jest różny w zależności od rodzaju wydanego w sprawie wyroku lub wysokości wymierzonej kary, nadto następuje ono na wniosek lub z mocy prawa. W przypadku skarżącego - został on skazany na karę 3 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem na 2 lata, zatarcie jego skazania nastąpiło z mocy prawa, po 6 miesiącach od upływu okresu próby (art. 76 § 1 k.k.).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie rzeczywiście w marcu 2017 r. skarżący był osobą niekaraną, gdyż jego skazanie uległo zatarciu, a tym samym w odniesieniu do jego osoby nie było podstawy do orzeczenia o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Z dniem zatarcia skazania skarżącego nie można mu skutecznie zarzucić, jak to uczyniło SKO w skarżonej decyzji, że jako przedsiębiorca prowadzący licencjonowaną działalność gospodarczą nie spełnia on przesłanki z art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. Skoro skazanie uległo zatarciu, i jako takie uznaje się za nie byłe, SKO rozpoznając w marcu 2017 r. odwołanie skarżącego winno było uchylić decyzję Prezydenta i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez SKO wskazanych w niej przepisów prawa materialnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta.

W konsekwencji powyższego SKO dopuściło się także zarzucanego naruszenia przepisów proceduralnych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem Prezydenta w połowie kwietnia 2016 r. i dnia (...) kwietnia 2016 r. przekazano je według właściwości do SKO. Decyzja SKO została natomiast wydana w marcu 2017 r. Zatem SKO, mając na uwadze, że wyrok skazujący skarżącego pochodził z 2014 r. i przewidywał 2-letni okres próby, winno było poczynić ustalenie, czy skazanie to nie uległo zatarciu, tym bardziej, że w przypadku skarżącego zatarcie to nastąpiło z mocy prawa, a nie na wniosek (art. 76 § 1 k.k.). Fakt ów bowiem był i jest kluczowy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji bierności w tym zakresie SKO dopuściło się naruszenia art. 7, art. 8, a także art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż rozpoznając sprawę nie oceniło w sposób należyty zgromadzonych w niej dowodów i nie ustaliło w sposób prawidłowy jej stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania skarżonej decyzji. SKO rozpoznając odwołanie ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie zbadania legalności decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu zasadnym jest także zarzut ograniczenia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym (art. 10 k.p.a.). Istotnie w okresie od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. SKO nie powiadomiło skarżącego ani o przysługujących mu uprawnieniach - o tym, że w sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy i że skarżący przed wydaniem decyzji odwoławczej może z nim się zapoznać, ani tym bardziej o tym, że sprawa ta nie zostanie załatwiona w przewidzianym prawem terminie (art. 35 k.p.a.) pomimo, że taki obowiązek dla SKO wynika z art. 36 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że SKO, niezależnie od uchybienia ww. normom, dopuściło się w toku postępowania administracyjnego również istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, czyniąc to w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

W zakresie kosztów zasądzonych od organu na rzecz skarżącego Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1805).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.