Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2718522

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 sierpnia 2019 r.
VI SA/Wa 1061/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Joanna Wegner.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej I. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 30 listopada 2010 r. Minister Infrastruktury/obecnie po zmianach - Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej organ) zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego I. F. (dalej skarżąca) o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze skargą A. M., przedstawioną w pismach z 2 i 17 listopada 2010 r., która zarzuciła skarżącej nieprawidłowości w czynnościach zawodowych szacowania nieruchomości, tj. w sporządzeniu operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. (...) w (...) (...), dla potrzeb zabezpieczenia kredytu udzielonego przez (...) S.A. Zarzuty/zastrzeżenia wskazywały w szczególności na nieprawidłowy dobór transakcji porównawczych do wyceny nieruchomości według stanu po jej zabudowie oraz zastosowanie nieprawidłowej procedury szacowania.

Na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania organ decyzją z (...) grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej ustawa o gn), orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej I. F. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ pismem z 13 lutego 2012 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej KOZ) o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W jego następstwie Komisja stwierdziła, że skarżąca wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatu szacunkowego z (...) sierpnia 2010 r. naruszyła przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gn, przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 21 września 2004 r.), a także przepisy pkt 4.1, 4.2. i 4.3. standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" (Dz. Urz. MI z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

Z tego powodu Komisja wystąpiła do organu o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gn, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 3 miesięcy, wnioskując tym samym o podtrzymanie kary dyscyplinarnej orzeczonej ww. decyzją organu z (...) grudnia 2011 r. Komisja - dokonując oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tj. w oparciu o zapisy operatu i wyjaśnienia skarżącej - wzięła pod uwagę przede wszystkim brak szczególnej staranności skarżącej przy wykonywaniu czynności zawodowych oraz liczbę i wagę popełnionych błędów przy wycenie ww. nieruchomości (por. protokół końcowy w aktach administracyjnych sprawy).

Organ decyzją z (...) lipca 2013 r. utrzymał w mocy ww. własną decyzję z (...) grudnia 2011 r. o zastosowaniu wobec skarżącej I. F. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W ocenie organu obiekty porównawcze dla wyceny nieruchomości według stanu przyszłego powinny posiadać przede wszystkim zabudowę w postaci nowych domów mieszkalnych jednorodzinnych, wzniesionych w ostatnich kilku latach poprzedzających datę wyceny. Natomiast skarżąca przyjęła do wyceny nieruchomości niepodobne pod względem wieku zabudowy oraz nie opisała i nie uwzględniła stanu technicznego tej zabudowy. Naruszyła zatem warunki i zasady zastosowania podejścia porównawczego wyceny nieruchomości i metody korygowania ceny średniej określone w § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia z 21 września 2004 r. Nie wykonała też czynności szacowania z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności, co stanowi naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gn; udokumentowany został również zarzut zastosowania nieprawidłowej procedury szacowania oraz błędów przy stosowaniu podejścia porównawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), który wyrokiem z 14 marca 2014 r. oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję organu z (...) lipca 2013 r., uznał przeprowadzone w sprawie postępowanie za zgodne z prawem. Głównym zarzutem stawianym skarżącej było przyjęcie do celów porównawczych nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenionej. Mianowicie skarżąca przyjęła do porównań nieruchomości niepodobne pod względem wieku zabudowy, nie opisując przy tym tych różnic i nie biorąc poprawki na stopień naturalnego zużycia zabudowy względem zużycia zabudowy wycenionej; winna była zaś przyjąć nieruchomości zabudowane nowymi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wzniesionymi w latach poprzedzających datę wyceny. Fakt ten prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszający stosowaną przy wycenie nieruchomości metodę korygowania ceny średniej podejścia porównawczego (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.). Konsekwencją przyjęcia do celów porównawczych nieruchomości niespełniających warunku podobieństwa było zaniżenie przyszłej wartości zabudowy, w tym rynkowej wartości budynku mieszkalnego. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej skarżąca przyjęła 11 nieruchomości porównawczych, z czego odrzuciła dwie transakcje o skrajnych wartościach. Ostatecznie przyjęła do porównań 9 nieruchomości porównawczych, co zasadnie zostało zakwalifikowane jako naruszenie § 4 art. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., nakazującego przyjęcie dla celów porównawczych co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. W ramach tego zarzutu zasadnie dostrzeżono też inne uchybienia, takie jak przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych obszarowo, a nadto przyjęcie współczynników korygujących dla cechy "powierzchnia budynku" w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości ich stosowania. Zasadny okazał się również zarzut nieuzasadnionej rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a rynkową wartością tej zabudowy. Bez komentarza skarżąca pozostawiła w operacie fakt, iż wskazywany w nim koszt odtworzenia mającego powstać budynku był niższy niż wartość budynku określona według zasad rynkowych.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok WSA kasacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), podnosząc wadliwość kontroli ww. decyzji organu przez Sąd I instancji, który uznał za usprawiedliwione stanowisko organu, że skarżąca dopuściła się zarzucanych jej uchybień w zakresie szacowania nieruchomości oraz z naruszeniem art. 178 ust. 2 ustawy o gn uznał, że w sposób prawidłowy została orzeczona wobec niej kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, która nie jest współmierna do popełnionych przez stronę uchybień. Według skarżącej błędy w operacie uzasadniały co najwyżej nałożenie kary upomnienia, która spełniłaby swoje funkcje - zwłaszcza prewencyjną.

NSA wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. II GSK 2443/14 uchylił ww. wyrok WSA z 14 marca 2014 r., jak również uchylił zaskarżoną kasacją ww. decyzję organu z (...) lipca 2013 r.

W ocenie NSA przede wszystkim usprawiedliwienie prawne znajdują zarzuty kasacji dotyczące wymiaru kary. Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter; wydając w nim rozstrzygnięcie, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, organ opiera je na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ). Stosuje się w tym postępowaniu do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.), zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194-195a ustawy o gn oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66). Stwierdzenie niewypełnienia (przez rzeczoznawcę) obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 ustawy o gn, oznacza obowiązek nałożenia kary dyscyplinarnej; rodzaj tej kary należy natomiast do uznania organu - zgodnie z art. 178 ust. 2 ustawy o gn. Wybór rodzaju kary nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 ustawy o gn od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 tej ustawy, jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej. W art. 175 ust. 1 ustawy o gn wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. Zatem niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego.

Zdaniem NSA w sprawie zabrakło pogłębionej analizy tych wszystkich czynników. W ww. decyzji z (...) lipca 2013 r. organ stwierdził tylko, że uchybienia i błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne, a wina rzeczoznawcy nie ulega wątpliwości, i tylko kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych przewinień, gdyż tylko taka kara będzie skuteczną przestrogą przed ponownym popełnianiem przez rzeczoznawcę błędów i uchybień opisanych w przedmiotowej sprawie. Ww. operat szacunkowy jest dokumentem niewiarygodnym; z materiału dowodowego wynika, że oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z wywodów tych wynika, że organ formalnie wskazując na brak należytej staranności w istocie w ogóle nie poświęcił uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię. Uzasadniając wybór kary - przy wymienionej w ustawie gradacji kar od najłagodniejszej (upomnienie), do najcięższej (pozbawienie rzeczoznawcy uprawnień zawodowych) - znajdującej się w środku tego katalogu, organ uzasadniał to bezspornością popełnionych uchybień oraz rażącym naruszeniem prawa.

Według Sądu I instancji fakt przyjęcia do celów porównawczych nieruchomości niepodobnych (pod względem wieku zabudowy) do nieruchomości wycenianej prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszający stosowaną przy wycenie nieruchomości metodę korygowania ceny średniej podejścia porównawczego (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Jednak zdaniem NSA taka ocena nie uwzględnia definicji nieruchomości podobnych zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gn, zgodnie z którą przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Oprócz "innych cech", w ramach których może być uwzględniony wiek zabudowy, w pierwszej kolejności są wymienione wprost cechy, które nie zostały zanalizowane przez organ pod kątem możliwości uznania porównywanych w operacie nieruchomości - jako podobnych. Organ ani Sąd I instancji nie ustosunkowały się do wskazywanej przez skarżącą okoliczności (jednocześnie nie negując jej), że brak było możliwości przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych pod względem wieku zabudowy, gdyż zgodnie z poczynionymi przez nią ustaleniami w ostatnich latach nie odnotowano w (...) transakcji dotyczących tak określonych nieruchomości. Skarżąca nie dysponowała zatem zestawem nieruchomości spełniających cechy wskazane przez organ, a co za tym idzie trudno było przyjąć, aby nawet przy zachowaniu najwyższej staranności była w stanie dokonać innego doboru nieruchomości ze względów obiektywnych.

Skarga kasacyjna zasadnie też podnosi, że przy dokonywaniu oceny działania rzeczoznawcy pominięto okoliczność, że przedłożona w toku postępowania wyjaśniającego dodatkowa wycena - metodą porównania parami - potwierdziła wnioski z kwestionowanego operatu w zakresie oszacowania wartości nieruchomości. Jakkolwiek zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gn w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości, tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny (wartość nieruchomości), to przy wymiarze kary zarzucono skarżącej oszacowanie nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa, zestawiając to twierdzenie z okolicznością, iż wycena była sporządzana na potrzeby zabezpieczenia wierzytelności banku. Z kolei WSA podkreślił, że konsekwencją przyjęcia do celów porównawczych przez skarżącą nieruchomości niespełniających warunku podobieństwa było zaniżenie przyszłej wartości zabudowy, w tym rynkowej wartości budynku. Zatem przy ocenie zakresu naruszenia prawa przy sporządzaniu operatu oraz uzasadnianiu wymiaru kary pożądane i konieczne było co najmniej odniesienie się do okoliczności wynikających z dodatkowej wyceny.

W ocenie NSA nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca kwestionuje, że błędnie zarzucono jej wadliwe przyjęcie do porównań 9 zamiast co najmniej 11 nieruchomości podobnych, zastosowanie nieprawidłowego współczynnika korygującego oraz nieuzasadnione rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a rynkową wartością zabudowy. NSA nie podzielił też zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego tego, czy skarżąca prawidłowo przyjęła ostatecznie do porównań 9 nieruchomości, po uprzednim odrzuceniu dwóch nieruchomości o skrajnych wartościach. Skarga nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia, polemizując tylko z niewadliwym stanowiskiem organu, że stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia "do porównań" powinno zostać przyjętych co najmniej 11 nieruchomości podobnych. Nie jest spełniony ten warunek jeśli dwie nieruchomości odrzucono z jakichkolwiek względów, ostatecznie nie przyjmując ich do porównań. W sprawie prawidłowo uznano, że w operacie przyjęto współczynniki korygujące dla cechy "powierzchnia budynku" w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości ich stosowania. W sytuacji, gdy powierzchnie wszystkich porównywanych budynków (w tym budynku wycenianego) wynosiły mniej niż 140 m2, przyjęcie przez skarżącą maksymalnego współczynnika korygującego (0,26) dla nieruchomości wycenianej nie miało racjonalnego uzasadnienia. W tym zakresie ocena uchybienia skarżącej nie naruszała zarzucanego w skardze kasacyjnej § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ze względu na naruszenia jakich dopuszczono się w zakresie wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej, NSA rozpoznał również skargę uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo odwzorowują zarzuty skargi, zatem także i na nie odpowiada dokonana wyżej ocena.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ww. stanowisko; wymierzając skarżącej karę przyjmie wyrażone przez NSA stanowisko odnośnie zarzucanych skarżącej uchybień w zakresie nieruchomości podobnych, a następnie dokona wymiaru kary z uwzględnieniem popełnionych niespornie (niezakwestionowanych skutecznie) naruszeń prawa określających zasady wyceny i standardów zawodowych, wraz z zweryfikowaniem stopnia staranności oraz postawy osobistej rzeczoznawcy.

Skutkiem ponownego rozpatrzenia (w następstwie ww. wyroku NSA z 14 kwietnia 2016 r.) sprawy objętej ww. decyzją organu z (...) grudnia 2011 r., orzekającą o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, organ (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) zaskarżoną w niniejszej sprawie do Sądu ww. decyzją z (...) lutego 2019 r. - wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 94, z późn. zm.) - utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ, w związku z ww. wyrokiem NSA z 14 kwietnia 2016 r., zwrócił się do KOZ o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. W jego wyniku KOZ stwierdziła, że skarżąca naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 ustawy o gn i wystąpiła o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w ust. 2 pkt 3 tego artykułu, tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe skarżącej wykonane przy sporządzeniu w dniu (...) sierpnia 2010 r. opracowania zatytułowanego "Operat szacunkowy. Wycena prawa własności nieruchomości zabudowanej. (...), ul. (...), działka nr (...), obręb (...)" (działka ta decyzją burmistrza z (...) września 2010 r. została przeniesiona w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na rzecz A. M.). Operat ten został wykonany dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności na zlecenie (...) S.A. w (...).

Wartość rynkową nieruchomości według aktualnego stanu zagospodarowania (grunt niezabudowany) skarżąca określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie zbioru 14 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych (wymienionych w tabeli na stronie 10 operatu) przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Transakcje miały miejsce w latach 2009 - 2010 na rynku lokalnym obejmującym miasto (...). Wartość rynkową nieruchomości według stanu techniczno-użytkowego i stanu zagospodarowania po zakończeniu realizacji inwestycji, zgodnie z decyzją zatwierdzającą dokumentację techniczną i udzielonym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni użytkowej 135,65 m2 z garażem, skarżąca określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie zbioru 9 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wymienionych w tabeli na stronie 7 operatu). Transakcje te zostały zawarte w latach 2009 - 2010 na rynku lokalnym obejmującym miasto (...). Oszacowana w operacie wartość rynkowa ww. nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) o powierzchni 1 189 m2, według stanu jej zagospodarowania na datę wyceny, wyniosła 99 000 zł. Natomiast wartość rynkową tej nieruchomości według stanu techniczno-użytkowego i stanu zagospodarowania po zakończeniu realizacji inwestycji określono na kwotę 393 000 zł.

A. M. zarzuciła skarżącej w związku z ww. operatem:

1) nieprawidłowy dobór transakcji porównawczych do wyceny nieruchomości według jej stanu po zabudowie, co doprowadziło do zaniżenia wyniku końcowego wyceny; w szczególności przyjęcie do porównań nieruchomości zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, być może wieloletnimi, a co za tym idzie w gorszym stanie technicznym niż stan techniczny całkowicie nowego budynku wzniesionego na szacowanej nieruchomości,

2) zastosowanie błędnej procedury szacowania, w wyniku czego doszło do zaniżenia przyszłej wartości zabudowy (po zakończeniu inwestycji), określonej według zasad rynkowych jako różnica wartości rynkowej nieruchomości po jej zabudowie i wartości rynkowej samego gruntu tej nieruchomości,

3) nieuzasadnioną rozbieżność pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a wartością tej zabudowy określoną według zasad rynkowych,

4) zaniżenie kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego, mającego stanowić przyszłą zabudowę nieruchomości, względem wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla województwa (...) ogłaszanego przez wojewodę.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę ww. zarzuty oraz wyjaśnienia skarżącej I. F. ustalono potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym zarzutów z pkt 1 - 3; odrzucony został natomiast zarzut z pkt 4.

Odnośnie zarzutu z pkt 1 stwierdzono w konkluzji analizy, że żaden z budynków usytuowanych na nieruchomościach porównawczych nie był budynkiem nowym. Nie można zatem uznać wyjaśnień skarżącej, że ocena "dobry" odnosząca się do budynku na wycenianej nieruchomości w zakresie cechy rynkowej "stan techniczny budynku" odzwierciedla relacje pomiędzy stanem technicznym budynku nowego i stanem technicznym budynku usytuowanego na nieruchomości o jednostkowej cenie maksymalnej, który został wybudowany 20 lat wcześniej. Dokonane ustalenia wskazują na naruszenie w tym zakresie przez skarżącą przepisów art. 153 ust. 1 ustawy o gn oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia; świadczą o naruszeniu obowiązujących przepisów prawa oraz zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywania czynności szacowania, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutu z pkt 2, m.in. na tle unormowań przepisów ustawy o gn - art. 155 ust. 1 (w świetle tego przepisu przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte m.in. w katastrze nieruchomości), art. 153 ust. 1 (podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu; podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej), jak również na tle § 56 ust. 1 pkt 7 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia (zobowiązujących rzeczoznawcę majątkowego odpowiednio do przedstawienia w operacie szacunkowym analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, oraz do zamieszczenia informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazania uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń), wywiedziono w sprawie, że skarżąca nie przedstawiła niezbędnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Stwierdziła jedynie, że "wykorzystano transakcje sprzedaży nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi położonymi w (...)" zawarte w latach 2009 - 2010. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia napisała, że "wpływ upływu czasu jest nieuchwytny", po czym wymieniła w zestawieniu tabelarycznym 11 transakcji. Dla każdej z nich podała datę zawarcia umowy, numer działki, powierzchnię gruntu, powierzchnię budynku, cenę transakcyjną i cenę jednostkową w odniesieniu do powierzchni budynku. Nie zamieściła opisów tych nieruchomości, nie scharakteryzowała położenia, stanu technicznego budynków mieszkalnych i nie zamieściła informacji o dodatkowej zabudowie. Nie można więc zweryfikować przyjętych założeń w zakresie cech rynkowych, ich wag oraz stanów, a także określonych wartości współczynników korygujących. Przy stosowaniu podejścia porównawczego niezbędna jest znajomość cen transakcyjnych, warunków zawarcia transakcji oraz indywidualnych cech nieruchomości porównawczych, o czym stanowi przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wynika z tego, że skarżąca nie zapoznała się z treścią aktów notarialnych. Nie wspomniała, że jedna z umów dotyczy zamiany nieruchomości gruntowej i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Nie zamieściła informacji, że w dwóch przypadkach sprzedaż dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Nie poinformowała o zróżnicowanym stanie technicznym budynków. Przyjęła do obliczeń inne powierzchnie użytkowe budynków niż podane w aktach notarialnych i nie wyjaśniła rozbieżności. Dotyczy to również nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych, co ma bezpośredni wpływ na wynik wyceny. Co najmniej w jednym przypadku skarżąca przyjęła do porównań nieruchomość niepodobną do przedmiotu wyceny z uwagi na wielkość gruntu i zwartą zabudowę.

Powyższe dowodzi naruszenia przez skarżącą przepisów art. 155 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gn oraz § 56 ust. 1 pkt 7, § 55 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skarżąca wykonała czynności szacowania nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów i bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru, czym rażąco naruszyła przepis art. 175 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutu z pkt 3 wskazano m.in., że skarżąca określiła w operacie także wartość odtworzeniową nieruchomości gruntowej według stanu po zakończeniu realizacji inwestycji, którą stanowi suma wartości rynkowej gruntu i kosztów budowy budynku mieszkalnego wraz z kosztami zagospodarowania terenu oraz kosztami dodatkowymi budowy, z uwzględnieniem stopnia jej zaawansowania. Nie zawarła jednak uzasadnienia dla zastosowanej w podejściu kosztowym techniki szacowania do określenia kosztów realizacji inwestycji, tj. kosztów procesu rozwoju nieruchomości według opracowanej przez inwestora dokumentacji technicznej; nie zawarła też uwarunkowań czynności szacowania oraz danych określających koszty poszczególnych elementów budynku i koszty dodatkowe budowy.

Zgodnie z § 23 ust. 3 rozporządzenia przy użyciu techniki elementów scalonych koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót budowlanych oraz cen scalonych elementów tych robót. W myśl natomiast § 23 ust. 5 rozporządzenia przy użyciu technik wyceny stosowanych w podejściu kosztowym uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru. Z kolei przepis pkt 5.5.3 Standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności", ogłoszonego w komunikacie Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury Nr 1, poz. 1) stanowi, że kalkulacja kosztów powinna być oparta na dokumentacji wykonawczej, technicznej lub przetargowej inwestora, jeśli taka dokumentacja istnieje. W każdym przypadku kalkulacja powinna być adekwatna do realiów rynku przyjętego dla potrzeb wyceny.

Ilość elementów scalonych budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dodatkowych elementów scalonych budowy powinna być określona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie udostępnionej przez inwestora lub bank dokumentacji technicznej budowy (skarżąca była w posiadaniu tej dokumentacji). Nie odniosła się jednak w treści operatu do oszacowanej wartości odtworzeniowej nieruchomości i kosztów jej zabudowy w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości po zakończeniu inwestycji. Odpowiednie uzasadnienie różnic w tym zakresie powinno znaleźć się w brakującej części operatu szacunkowego, obejmującej przedstawienie oszacowanych w procesie wyceny wartości wraz z ich analizą i uzasadnieniem. Oszacowane w procesie wyceny koszty budowy obiektu, bez wskazania i podania w operacie szacunkowym podstawy wyceny i przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego założeń przy ich określaniu, są niewiarygodne.

Ustalenia te wskazują na naruszenie przez skarżącą przepisów § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia przez nieprzedstawienie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności szacowania przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oraz brak uzasadnienia dla określonych w procesie wyceny wartości. Sposób postępowania skarżącej w tym zakresie świadczy o naruszeniu zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywania czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gn.

Niezależnie od powyższego w sprawie zachodzą też inne okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącą przepisów normujących zasady wyceny nieruchomości. Chodzi w szczególności o niejednoznaczne lub sprzeczne zapisy w treści operatu przy określaniu przedmiotu i zakresu wyceny, świadczące o naruszeniu przez skarżącą § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (por. szczegółowe uwagi w tym zakresie na str. 12 zaskarżonej decyzji). Skarżąca nie odniosła się w treści operatu do wymagań wierzyciela, ani nie poinformowała o przyczynach tego zaniechania, nie ujawniła poznanych w trakcie szacowania okoliczności ograniczających lub braku takich ograniczeń w zakresie przydatności nieruchomości dla zabezpieczenia wierzytelności. W operacie zabrakło też załącznika ze wskazaniem obszarów ryzyka związanego z wycenianą nieruchomością wraz z opinią na temat jego wpływu na poziom wartości nieruchomości w przyszłości; co stanowi o naruszeniu pkt 4.1, pkt 4.2 i pkt 4.3 standardu zawodowego.

W tym stanie rzeczy KOZ wnioskowała o utrzymanie w sprawie ww. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia skarżącej uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gn, jako adekwatnej do uchybień skarżącej - rzeczoznawcy majątkowego - ustalonych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Orzekając tę karę organ kierował się faktem naruszenia przez skarżącą - podczas sporządzania ww. operatu - w sposób rażący przepisów prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość, a rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywanych czynności oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej; wycena ta powinna być oparta na zweryfikowanych danych. Tymczasem skarżąca nie przeanalizowała aktów notarialnych zawartych na rynku transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości, co potwierdzają m.in. stwierdzone rozbieżności w zakresie powierzchni zabudowy. Do wyceny nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem skarżąca przyjęła nieruchomości porównawcze bez podania informacji o stanie technicznym znajdujących się na nich budynków oraz ich wieku; nie zamieściła również w operacie opisów nieruchomości przyjętych do porównań, w tym nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, a także opisów stanów cech rynkowych. Brak informacji na temat położenia nieruchomości, stanu technicznego budynków mieszkalnych oraz dodatkowej zabudowy powoduje, iż nie można zweryfikować przyjętych założeń w zakresie określonych cech rynkowych, ich wag oraz stanów, a także wartości współczynników korygujących. Skarżąca nie wspomniała również, że jedna z transakcji dotyczy zamiany nieruchomości gruntowej i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego oraz że w dwóch przypadkach sprzedaż dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Nie poinformowała o zróżnicowanym stanie technicznym budynków i nie wyjaśniła rozbieżności pomiędzy przyjętymi do obliczeń powierzchniami użytkowymi budynków, a powierzchniami podanymi w aktach notarialnych. Oznacza to, że nie przedstawiła niezbędnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny i nie uzasadniła doboru materiału porównawczego. Wyceny nieruchomości dokonała w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zastosowanie tej metody jest warunkowane wykorzystaniem co najmniej kilkunastu transakcji. Mniejsza liczba nieruchomości przyjętych do porównań (w przedmiotowej sprawie - 9) dyskwalifikuje całość wykonanych czynności szacowania na podstawie tak dobranego materiału porównawczego. Niewłaściwe zastosowanie procedury szacowania nieruchomości jest istotne dla całości czynności szacowania i musi przełożyć się na orzeczenie kary dyscyplinarnej o znacznej dolegliwości.

Błędem skarżącej było również przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanej ze względu na wiek zabudowy. Wprawdzie zdaniem NSA organ powinien przeanalizować w sprawie możliwość uznania za podobne nieruchomości ze względu na inne cechy, jednak z uwagi na cel i zakres wyceny, wiek i stan techniczny budynków były jednymi z istotniejszych kwestii, jakie należało wziąć pod uwagę przy ocenie podobieństwa nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej. Nie można uznać za podobne nieruchomości zabudowanych budynkami wzniesionymi m.in. przed 1945 r., czy w 1990 r., do nieruchomości zabudowanej budynkiem nowym (mającym powstać w roku 2010). Jeżeli na rynku lokalnym brak było wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi, można było rozszerzyć badany rynek nieruchomości. W operacie brak uzasadnienia dla przyjęcia do porównań nieruchomości zabudowanych przed 1945 r. Dodatkowo co najmniej jedna z nieruchomości porównawczych jest niepodobna do nieruchomości szacowanej ze względu na powierzchnię (ponad 20 razy mniejszą) i zwartą zabudowę. Analiza rynku nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego jest najważniejszą czynnością wykonywaną przez rzeczoznawcę, gdyż przekłada się w sposób bezpośredni na wynik końcowy. Analiza lokalnego rynku nieruchomości zawarta w ww. operacie z (...) sierpnia 2010 r. zawiera błędy i nieścisłości budzące wątpliwości co do prawidłowości oszacowanej wartości nieruchomości, a tym samym przydatności do wykorzystania operatu do oceny ryzyka ustanowienia zabezpieczenia wierzytelności na nieruchomości.

W piśmie z 15 maja 2012 r., w oparciu o ten sam zbiór nieruchomości przyjętych do porównań, skarżąca dokonała wyliczeń obejmujących określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, stosując kryteria metody porównywania parami. Obliczona kwota była zbliżona do wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z (...) sierpnia 2010 r. Skoro jednak podstawą wyliczeń był ten sam zbiór nieruchomości, należało oczekiwać podobnego wyniku końcowego. Okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę czynności szacowania nieruchomości w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę błędy w pracy skarżącej należało - według organu - orzec karę dyscyplinarną zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Kara ta jest dolegliwa, lecz zakres i rodzaj popełnionych przez skarżącą uchybień jest na tyle istotny, że wyłącznie taka kara będzie adekwatna do okoliczności przedmiotowej sprawy. Jednocześnie organ nie dopatrzył się w sprawie okoliczności łagodzących, powodujących orzeczenie kary upomnienia lub nagany.

Na wymiar kary ma wpływ przede wszystkim waga stwierdzonych naruszeń. Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego może stanowić dodatkowe kryterium. W przypadku skarżącej postępowanie dyscyplinarne jest prowadzone po raz pierwszy; niemniej z uwagi na bardzo poważne ww. uchybienia rzeczoznawcy nie jest możliwe orzeczenie kary dyscyplinarnej o mniejszym stopniu dolegliwości.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, albowiem została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem, w tym w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) już po zakończeniu posiedzenia zespołu w dniu (...) grudnia 2016 r.,

2) art. 195 ust. 1 ustawy o gn przez błędne zastosowanie, bowiem w istotnej części postępowanie wyjaśniające przed KOZ prowadzone było po zakończeniu posiedzenia zespołu w dniu (...) grudnia 2016 r. bez udziału i wiedzy skarżącej, przez co została pozbawiona możliwości odpowiedzi i merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów i uchybień postawionych w protokole końcowym z postępowania, sporządzonym przez KOZ w dniu (...) listopada 2017 r.,

3) art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 2 ustawy o gn w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił, dlaczego zastosował wobec skarżącej karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy był zobowiązany do precyzyjnego uzasadnienia dlaczego właśnie taka kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia, tym bardziej że ustawa rozróżnia wiele innych, mniej dolegliwych instytucji jak upomnienie czy nagana,

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na postawieniu już na wstępie postępowania tezy, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego skarżąca naruszyła przepisy, a stawiane zarzuty są zasadne, a w dalszej części prowadzenie postępowania w sposób zmierzający do jej udowodnienia, co przejawiało się między innymi w nieuwzględnieniu i nie ustosunkowaniu się do składanych wyjaśnień oraz poszukiwaniu dodatkowych okoliczności wskazujących na wykonane czynności w toku szacowania z naruszeniem przepisów prawa,

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co polegało w szczególności na braku wyjaśnienia, co przesądziło o uznaniu wymierzonej kary zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy za współmierną do zarzucanych skarżącej naruszeń, w tym brak wyjaśnienia celu, jaki z punktu widzenia prewencji ogólnej i indywidualnej ma zastosowanie wobec skarżącej orzeczonej kary i brak wyjaśnienia, czy cel prewencji nie zostanie osiągnięty poprzez wymierzenie kary łagodniejszej,

6) art. 178 ust. 2 ustawy o gn poprzez nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i utrzymanie w mocy orzeczonej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie kary łagodniejszej, albowiem charakter i rozmiar naruszeń obowiązków zawodowych w istocie jest nieznaczny, nie nosi cech umyślności, w wieloletniej aktywności zawodowej skarżącej wystąpił po raz pierwszy.

Skarżąca wniosła z tego powodu o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją ww. decyzji organu z (...) grudnia 2011 r. w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinęła argumentację na temat ww. zarzutów; podniosła w szczególności, że w trakcie posiedzenia zespołu KOZ, powołanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, (...) grudnia 2016 r. składała obszerne wyjaśnienia w sprawie, odnotowane w protokole posiedzenia, a zespół przystąpił do sporządzenia protokołu końcowego z postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Mimo to KOZ dalej prowadziła postępowanie wyjaśniające ustalając nowe okoliczności sprawy, w tym szczegóły transakcji, które zostały wykorzystane w wycenie przedmiotowej nieruchomości, poprzez złożenie (...) grudnia 2016 r., to jest 7 dni po zakończeniu posiedzenia zespołu, wniosku do starostwa o przesłanie kopii aktów notarialnych 11 transakcji wykorzystanych w wycenie. W oparciu o ich analizę KOZ sformułowała w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego nowe zarzuty sprowadzające się do braku uzasadnienia przyjęcia przez skarżącą transakcji do analizy porównawczej lub wielkości przyjętych parametrów powierzchniowych budynków.

Według skarżącej narusza to art. 195 ust. 1 ustawy o gn przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia w kwestii tych transakcji, jak również narusza art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca podkreśliła wyjaśnienie wskazujące na brak w (...) w obrocie nieruchomości zabudowanych jednorodzinnymi domami mieszkalnymi wybudowanymi w ostatnich kilku latach; Komisja nie zakwestionowała tego wyjaśnienia i skutków stanu rynku dla przedstawionego w operacie procesu wyceny. Skarżąca przedstawiła też przy piśmie z 15 maja 2012 r. dodatkową wycenę przedmiotowej nieruchomości metodą porównywania parami, która potwierdzała wynik wyceny w kwestionowanym operacie szacunkowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn objętych wymienionymi w niej zarzutami. Dla kontroli zaskarżonej decyzji ta druga uwaga nie ma w sprawie istotnego znaczenia, gdyż stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też w tym postępowaniu Sąd obowiązany był rozpoznać sprawę - skutkiem wniesionej skargi - w jej całokształcie, przy uwzględnieniu jednak konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 153 p.p.s.a. (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie) w związku z art. 193 p.p.s.a. (jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...)).

Jak wskazano wyżej, w części wstępnej uzasadnienia, niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który ww. wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. II GSK 2443/14 uchylił wcześniejszy wyrok tutejszego Sądu (WSA) z 14 marca 2014 r. oddalający skargę skarżącej na ww. decyzję z (...) lipca 2013 r. utrzymującą w mocy pierwszoinstancjną decyzję organu z (...) grudnia 2011 r., jak również działając w trybie art. 188 p.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) orzekł reformatoryjnie uchylając zaskarżoną kasacją decyzję organu z (...) lipca 2013 r., tak że sprawa wróciła z powrotem do organu na etap rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z (...) grudnia 2011 r.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (przez co należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, wykluczający formułowanie ocen z nim sprzecznych oraz zobowiązujący do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania przez treść nowej decyzji/wyroku) zawarte w orzeczeniu reformatoryjnym wiążą w sprawie organ administracyjny na podstawie ww. przepisów art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a., gdyż orzeczenie to kończy prawomocnie postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji i Sąd, który rozpoznaje - jak w tej sprawie - skargę na decyzję organu wydaną w następstwie wyroku reformatoryjnego NSA (tu ww. wyroku z 14 kwietnia 2016 r.).

W kontekście powyższych uwag podkreślenia wymaga, że aczkolwiek w wyżej cytowanych zarzutach skargi, oprócz kwestii procesowych oraz podważania zastosowanej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy (ten drugi element w podstawowym zakresie wyczerpuje argumentację skargi) skarżąca nawiązuje również do ww. uchybień operatu szacunkowego odnotowanych przez organ w zaskarżonej decyzji (merytorycznej oceny sposobu sporządzenia operatu), to uchybienia te/nieprawidłowości w zdecydowanej większości zostały uwzględnione przez NSA w wyroku z 14 kwietnia 2016 r. (por. treść tego wyroku w aktach administracyjnych sprawy oraz przytoczenie jego argumentacji wyżej - na str. 7 tego uzasadnienia); NSA przesądził tym wyrokiem - i to wiązało organ ponownie rozpoznający sprawę, a obecnie wiąże Sąd - bezzasadność zarzutów co do ilości nieruchomości przyjętych do porównań, zastosowania nieprawidłowego współczynnika korygującego, nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy wskazanym w operacie, a rynkową wartością zabudowy. NSA uznał natomiast za usprawiedliwione zarzuty dotyczące wymiaru kary podnosząc, że należy on do uznania organu, ale nie może być dowolny, winien uwzględniać gradację kar; o karze decydują bowiem takie okoliczności jak ciężar gatunkowy naruszeń, ich skutki dla podmiotu, którego dotyczy operat, i dla interesu społecznego, ocena postawy osobistej rzeczoznawcy oraz stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy. W szczególności wskazując na brak należytej staranności organ - w ocenie NSA - w istocie w ogóle nie poświęcił uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię. W tym kontekście NSA wskazał przede wszystkim na nie ustosunkowanie się (przez organ ani Sąd) do wskazywanej przez skarżącą okoliczności braku możliwości przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych pod względem wieku zabudowy, gdyż zgodnie z poczynionymi przez nią ustaleniami w ostatnich latach nie odnotowano w (...) transakcji dotyczących tak określonych nieruchomości. Skarżąca nie dysponowała zatem zestawem nieruchomości spełniających cechy wskazane przez organ, a co za tym idzie trudno było przyjąć, aby nawet przy zachowaniu najwyższej staranności była w stanie dokonać innego doboru nieruchomości ze względów obiektywnych.

Rekapitulując ten wątek rozważań, z oceny i wytycznych ww. wyroku NSA wynika w szczególności, że organ prawidłowo ocenił uchybienia w zakwestionowanym operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącą, jednakże nie odniósł się do winy rzeczoznawcy oraz nie uzasadnił wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej. NSA nakazał więc organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie wymiaru kary z uwzględnieniem popełnionych niespornie przez skarżącą (niezakwestionowanych skutecznie) naruszeń prawa określających zasady wyceny i standardów zawodowych, wraz ze zweryfikowaniem stopnia staranności oraz postawy osobistej rzeczoznawcy. Wyrok NSA w sposób jednoznaczny wyznaczył kierunek postępowania w sprawie przed organem, który rozpoznając ponownie sprawę nie posiadał już na tym etapie postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie mógł odstąpić od wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku. Odnosiło się to też do Sądu, który obecnie rozpoznał skargę skarżącej na decyzję ostateczną tego organu w sprawie z (...) lutego 2019 r., wydaną w następstwie ww. wyroku NSA z 14 kwietnia 2016 r.

W tej sytuacji Sąd w niniejszej sprawie obowiązany był zbadać zaskarżoną decyzję w szczególności pod kątem wyboru przez organ i dostatecznego uzasadnienia wymiaru kary. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd stwierdza, że organ nie dostosował się w wyczerpującym zakresie do wszystkich wskazań/wytycznych wynikających z ww. wyroku NSA z 14 kwietnia 2016 r., czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Co do wymiaru kary w istocie powielił wcześniejsze stanowisko, bez wymaganego pogłębienia użytej na ten temat argumentacji stosownie do wskazań/wytycznych wynikających z wyroku NSA. Rozważania organu w tym względzie wskazują, że w obszarze zarzutu braku staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 gn, przy wycenie nieruchomości, brał pod uwagę przede wszystkim rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącą w sporządzonym operacie, bez wystarczającego uwzględnienia dotychczasowej drogi zawodowej skarżącej i jej postawy wobec nałożonych obowiązków. Dokonana w tych warunkach przez organ ocena wymiaru kary jest niewystarczająca i wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy; tym samym organ dopuścił się na tym etapie postępowania naruszenia przepisów art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem braku realizacji wytycznych, nakazujących w kontekście zastosowania kary rozważenie sytuacji osobistej skarżącej i stopnia zawinienia, stan fatyczny sprawy pod tym kątem nie został kompleksowo ustalony.

Podkreślenia tu także wymaga, że cechą decyzji administracyjnej jest jej wykonalność. Stosownie bowiem do przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna, gdy przewiduje obowiązek strony niemożliwy do wykonania, a niewykonalność ta jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na jego treść są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

W tej sprawie organ zaskarżoną decyzją z (...) lutego 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z (...) grudnia 2011 r. o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Tymczasem na rozprawie przed Sądem w dniu 7 sierpnia br. (por. protokół rozprawy) skarżąca oświadczyła, że nie prowadzi działalności rzeczoznawcy majątkowego i "nie zamierza do tego wracać", wykreśliła się z tej działalności w 2013 r., i jedynie do lipca 2016 r. była "zatrudniona u męża" jako rzeczoznawca. Oświadczenie to koresponduje z dowodem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), dopuszczonym przez Sąd na ww. rozprawie, z którego wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i wykreśliła się z rejestru w dniu (...) kwietnia 2013 r. Potwierdzenie tych okoliczności oznaczałoby, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji ((...) lutego 2019 r.) skarżąca nie wykonywała już czynności/zawodu rzeczoznawcy majątkowego nie posiadając tego statusu. Jednocześnie okoliczności te zaważyłyby na ocenie wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż zawieszenie uprawnień zawodowych osobie, która zawodu nie wykonuje byłoby z natury niewykonalne, a decyzja byłaby z tego powodu nieważna.

Wprowadzenie do obrotu decyzji skutecznej, a więc m.in. wykonalnej, obciąża organ administracji, który decyzję podejmuje. Obowiązkiem organu jest w tej sytuacji zadbanie w toku postępowania o wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności po stronie adresata decyzji, które tę wykonalność gwarantują, tj. tak żeby skierować do niego decyzję wykonalną. W tej sprawie przed wydaniem decyzji należało wyjaśnić status zawodowy skarżącej, w tym czy prowadzi ona nadal działalność rzeczoznawcy majątkowego i zachowuje status rzeczoznawcy, a następnie dostosować rodzaj kary do wyniku tych ustaleń. Niewykonywanie działalności rzeczoznawcy majątkowego na dzień wydania decyzji nie usuwa odpowiedzialności dyscyplinarnej za wcześniejsze uchybienia zawodowe, może jednak wpływać na rodzaj zastosowanej kary dyscyplinarnej, a to z racji wykonalności takiej kary.

Podejmując zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił ww. okoliczności/nie czynił na ten temat żadnych ustaleń, w sytuacji gdy ich ujawnienie uzasadnia przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej, niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania. Tym samym nie podejmując w sprawie ustaleń w podanym kierunku organ naruszył przepisy postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - obligujące go do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy w stopniu miarodajnym dla podjętego rozstrzygnięcia.

W dacie zaskarżonej decyzji organ wskazanych okoliczności - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - nie znał, aczkolwiek mógł je ustalić/znać, gdyby przeprowadził postępowanie administracyjne bez naruszenia reguł gwarantujących wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję (...), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu opisana wyżej kwestia obecnego i wcześniej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji statusu zawodowego skarżącej jest okolicznością wypełniającą dyspozycje wskazanych przepisów. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zastosowanie tego przepisu wymaga łącznego zaistnienia czterech wymogów: po pierwsze, aby ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody były istotne dla sprawy; po drugie, aby były one nowe; po trzecie, aby istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; a po czwarte, aby nie były znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie wymogi te wystąpiły. Podkreślenia przy tym wymaga, że przez nowy istotny dowód lub nową istotną okoliczność dla sprawy, należy rozumieć dowód lub okoliczność, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, muszą one mieć takie znaczenie, że w sprawie zapadłaby decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ustalenie po stronie skarżącej braku statusu rzeczoznawcy majątkowego determinowałoby bowiem w sprawie co najmniej zastosowanie innego rodzaju kary dyscyplinarnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, wobec ww. oświadczenia skarżącej o wadze ujawnienia nowej okoliczności - nieznanej organowi, jednak istniejącej w dniu wydania decyzji, istotnej i mogącej zaważyć na odmiennym rozstrzygnięciu - organ obowiązany będzie ustalić status skarżącej w świetle unormowań przepisów ustawy o gn regulującej problematykę działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (por. art. 174 i nast. oraz art. 191 i nast. tej ustawy), w tym czy skarżąca figuruje w centralnym rejestrze rzeczoznawców majątkowych, a następnie w podjętej ponownie decyzji dostosować rodzaj/wymiar kary do tego statusu, tak żeby decyzję tę cechował przymiot wykonalności; bacząc też na współmierność zastosowanej kary - nie tylko w kontekście odnotowanych (i przesądzonych już ww. wyrokiem NSA) uchybień sporządzonego przez skarżącą operatu szacunkowego nieruchomości, ale również ze względu na stopień ich zawinienia/winy skarżącej, co wynika z wyroku NSA, który zauważając brak pogłębionej analizy okoliczności decydujących o karze oraz pominięcie elementu subiektywnego/winy skarżącej podkreślił, że organ ani Sąd (we wcześniejszym procedowaniu w sprawie) nie ustosunkowały się do wskazywanej w sprawie okoliczności braku możliwości porównania nieruchomości podobnych pod względem wieku zabudowy, gdyż nie odnotowano w ostatnich latach takich transakcji (na analizowanym rynku); pominięto też dodatkową wycenę nieruchomości metodą porównawczą, która potwierdziła wnioski spornego operatu w zakresie oszacowania wartości nieruchomości.

Zaskarżona decyzja organu nie eliminuje powyższych zastrzeżeń, które legły u podstaw wyrokowania NSA. Organ dalej pominął wyczerpującą analizę problematyki winy skarżącej. Oscylując argumentację decyzji wokół nieprawidłowego doboru transakcji porównawczych do wyceny nieruchomości - według stanu po zabudowie - skutkiem nieprawidłowej procedury szacowania (przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych pod względem zabudowy i nieopisanie różnic), co dało efekt zaniżenia kosztów odtworzenia budynku mającego stanowić przyszłą zabudowę i było - według organu - skutkiem braku szczególnej staranności przy wykonywaniu przez skarżącą czynności zawodowych, organ podniósł, że wprawdzie w ocenie NSA powinien przeanalizować w sprawie możliwość uznania za podobne nieruchomości ze względu na inne cechy, jednak z uwagi na cel i zakres wyceny, wiek i stan techniczny budynków były jednymi z istotniejszych kwestii, jakie należało wziąć pod uwagę przy ocenie podobieństwa nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej; jeżeli zaś na rynku lokalnym brak było wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi, można było rozszerzyć badany rynek nieruchomości.

Takie stanowisko, w świetle jednoznacznych ocen i wskazań wyroku NSA (obejmujących też konieczność zweryfikowania oceny stopnia staranności oraz postawy osobistej rzeczoznawcy) co do dalszego postępowania w sprawie, nosi w sobie element polemiczny z wyrokiem NSA; wbrew bowiem wytycznym z tego wyroku organ sam ustalił, które okoliczności stanu faktycznego należy brać w sprawie pod uwagę w sensie przesądzenia o treści podjętego w niej rozstrzygnięcia, z jednoczesnym pominięciem wiążących go wskazań NSA co do dalszego postępowania, z których ewidentnie też wynika celowość rozważenia zmiarkowania - w stanie faktycznym sprawy - zastosowanej wobec skarżącej kary dyscyplinarnej do upomnienia lub nagany. Nadto wypowiadając się o możliwości rozszerzenia badanego rynku nieruchomości organ nie poparł tego stanowiska stosowną analizą problemu, tj. nie wskazał prawnego oparcia takiego działania rzeczoznawcy majątkowego i bliżej go nie uzasadnił. Brak uzasadnienia powoduje, że stanowisko to wyraża się w arbitralnym stwierdzeniu organu bez możliwości jego weryfikacji w świetle przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości oraz zasady wykonywania działalności rzeczoznawcy majątkowego, tj. przepisów ustawy o gn i ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W świetle powyższego Sąd dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości w obszarze subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod zastosowaną normę prawa, w sytuacji związania wskazaniami NSA objętymi ww. wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., akcentującymi w szczególności konieczność odniesienia się do winy rzeczoznawcy/skarżącej i jej postawy osobistej oraz określenia celu jaki spełniać ma nałożona w ten sposób kara - przy uwzględnieniu gradacji kar jakie mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o art. 178 ust. 2 ustawy o gn.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione tu oceny i wskazania; podejmie rozstrzygnięcie sprawy wolne od odnotowanych nieprawidłowości dotychczasowego postępowania, w szczególności mając na uwadze, że:

Cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do zawodu rzeczoznawcy, wynikającym z art. 175 ust. 1 ustawy o gn, tj. obowiązkom świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 ustawy stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie to ma wykazać, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem w postępowaniu tym nie bada się operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie jej wartość rynkową, tylko ocenia, czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy.

Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 ustawy o gn o obowiązku rzeczoznawcy szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał te standardy za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Stosowanie tych standardów ma służyć sporządzeniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej, przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05).

Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji były nieprawidłowości w ww. operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącą, szczegółowo opisane w decyzji, i wyżej w części wstępnej tego uzasadnienia. W większości NSA w ww. wyroku z 14 kwietnia 2016 r. - jak zresztą wynika z wcześniej poczynionych tu uwag na tle tego wyroku - nie kwestionował ustaleń organu w tym względzie. Zatem wobec ich przesądzenia, pociągnięcie skarżącej do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi co do zasady zastrzeżeń; skarżąca ustaleń organu co do tych nieprawidłowości nie podważyła, koncentrując się w istocie na sprzeciwianiu się wysokości/rodzajowi zastosowanej kary.

W ocenie Sądu w myśl tego, o czym już wyżej nadmieniono - zwłaszcza w związku z treścią ww. wyroku NSA z 14 kwietnia 2016 r., którym organ (a obecnie Sąd) był związany, zarzuty skargi dotyczące wymiaru kary są uzasadnione. Katalog kar dyscyplinarnych, które mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego niewypełniającego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 ustawy o gn, zawarty został w ust. 2 art. 178 tej ustawy; są to:

1) upomnienie,

2) nagana,

3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku,

4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym,

4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie, 5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. II GSK 1881/15).

Odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego przewidziana w ustawie o gn jest nakierowana na realizację funkcji represyjnej i prewencyjnej. Stanowi rodzaj odpowiedzialności administracyjnej, przez którą rozumie się uregulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu (tu skarżącej) - z powodu jego działalności naruszającej przepisy materialnego prawa administracyjnego - środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach.

Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji podał okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary zawieszenia skarżącej uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, tym samym poddając w wątpliwość rzetelność sporządzonego operatu szacunkowego, jednakże jest to argumentacja ogólnikowa i lakoniczna, bez wystarczającego przełożenia na okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, a przede wszystkim pomijająca stanowisko, oceny i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wiążącego organ ww. wyroku NSA z 14 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu organ sprzecznie z tym wyrokiem uznał, że jedyną adekwatną karą dla skarżącej będzie zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, nie uzasadnił powodów, dla których nie wziął pod uwagę, także w związku z tym wyrokiem, kary upomnienia i nagany. Pominął też - wbrew stanowisku NSA - szczegółową analizę cech osobistych skarżącej jako rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej skarżącej, w tym ustalenie jaką skarżąca miała do tej pory opinię zawodową, jak również nie rozważył w tym kontekście, czy wystąpiły i jakie negatywne skutki odnotowanych nieprawidłowości operatu dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego.

Wymierzając skarżącej karę dyscyplinarną zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, organ w dalszym ciągu nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do nałożenia takiej kary. W istocie przesłanki, jakimi kierował się uzasadniając wymiar kary, sprowadzały się do badania uchybień zawartych w ww. operacie. Miały zatem charakter przedmiotowy, bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samej skarżącej i jej winy. Uwzględnienie okoliczności podmiotowych nakazał NSA w ww. wyroku z 14 kwietnia 2016 r.

Jak już wzmiankowano wyżej odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco-dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc indywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna stosowana automatycznie z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa. Wynika to zresztą z treści art. 175 ust. 1 ustawy o gn, w którym jest m.in. mowa o wykonywaniu czynności "ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". W pojęciach zaś "szczególnej staranności", "zasad etyki" oraz "zasad bezstronności" mieści się element subiektywny w postaci winy (por. wyrok NSA z 12 marca 2014 r. II GSK 121/13).

Dlatego też nie można w tej sprawie pominąć i odmówić zasadności zarzutowi skarżącej co do naruszenia przez organ przepisów art. 178 ust. 2 (w zw. z art. 175 ust. 1) ustawy o gn poprzez nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego w zaskarżonej decyzji (tj. potwierdzonych nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego).

Jednocześnie Sąd uznał, że organ nie naruszył zasad postępowania, nakazujących mu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przez analizę ww. aktów notarialnych dotyczących transakcji wykorzystanych w wycenie szacowanej nieruchomości, o czym nadmienia skarżąca w skardze. Skarżąca została wysłuchana na posiedzeniu KOZ poprzedzającym sporządzenie protokołu końcowego, składając stosowne wyjaśnienia. Protokół obejmuje stanowisko KOZ w sprawie; przed jego sporządzeniem, na tle stawianych skarżącej zarzutów, KOZ miała prawo wykorzystać cały materiał służący ich wyjaśnieniu, w tym wskazane akty notarialne, które dla skarżącej nie były elementem nowym, skoro dotyczyły transakcji, na które powoływała się w operacie.

Nadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ po otrzymaniu ww. protokołu, przed wydaniem decyzji ostatecznej, zawiadomił skarżącą, jak i jej obrońcę oraz pełnomocnika (por. k 380 oraz k 381-382, k 383-384 i k 385-386 akt administracyjnych sprawy) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Prawo skarżącej do czynnego udziału w sprawie nie zostało więc naruszone; z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącej odmawiano zajmowania stanowiska w kwestiach objętych postępowaniem. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest więc bezpodstawny. O uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd przesądziły inne, szczegółowo wyżej wymienione, naruszenia przepisów; w szczególności lakoniczna, nieuwzględniająca okoliczności zawinienia, argumentacja na temat zastosowanej kary oraz ww. kwestia wykonalności decyzji, nie mogły pozostać bez wpływu na rezultat kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych, uwzględniając kwestie już w sprawie przesądzone ww. wyrokiem NSA, mając na uwadze cały zgromadzony materiał dowodowy oraz powyższą ocenę Sądu, z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów dotyczących wysokości zastosowanej kary; będzie przy tym zobowiązany, oprócz wzięcia pod uwagę ww. problemu wykonalności decyzji, do precyzyjnego uzasadnienia wysokości nakładanej kary, bowiem brak jej dostatecznej indywidualizacji, przy pominięciu elementu zawinienia, uzasadnia wątpliwości co do współmierności kary względem zarzuconych skarżącej naruszeń w obszarze szacowania nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 200 i nast.p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania, kwotę 200 zł stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.