Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2163057

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 marca 2016 r.
V SA/Wa 3498/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Krawczak.

Sędziowie WSA: Sławomir Kozik, Dorota Mydłowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wezwanie Ministra Finansów z dnia... października 2014 r., nr... w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry; postanawia:

1)

odrzucić skargę;

2)

zwrócić C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę... złotych, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie w dniu 30 grudnia 2014 r. pod poz.... tytułem zwrotu wpisu sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na pismo Ministra Finansów z (...) października 2014 r. nr (...) wzywające do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienie Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości.

W ocenie skarżącej powyższy akt jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem:

- jest to z akt z zakresu administracji publicznej wydany w sprawie indywidualnej;

- dotyczy uprawnień i obowiązków adresata wezwania (C. Sp. z o.o.) wynikających z przepisów prawa - ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej: u.g.h.) i wydanych zgodnie z tą ustawą koncesji na prowadzenie kasyn;

- nakazuje określone działanie związane z wykonywaniem praw i obowiązków wynikających z tych przepisów i koncesji, jest więc aktem o charakterze władczym;

- nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia.

Skarżąca stwierdziła ponadto, iż spełnione zostały warunki formalne do wniesienia ww. skargi bowiem (...) listopada 2014 r. skierowała do Ministra Finansów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie skarżącej skarga jest zasadna bowiem przepisy ustawy o grach hazardowych nie nakładają na podmiot urządzający gry w kasynie obowiązku prowadzenia gier w karty i gier cylindrycznych we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Na wstępie przypomnieć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

a)

nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b)

są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

c)

muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli;

d)

dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23).

Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone wezwanie spełnia kryteria wymienione w pkt a) - c), to nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81; M. Jaśkowska, Wybrane zagadnienia właściwości sądów administracyjnych, w: Materiały na Konferencję sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, masz. pow., s. 20).

Innymi słowy, aby dana czynność lub akt, mogła być badana co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60-61).

W sprawie niniejszej skarżąca zaskarżyła akt o nazwie "wezwanie", który zawiera ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości funkcjonowania kasyn gry prowadzonych przez skarżącą na podstawie koncesji udzielonych przez Ministra Finansów, oraz wezwanie do ich usunięcia we wskazanym w akcie terminie, wskazując jedocześnie sposób ich usunięcia.

Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest art. 58 u.g.h., zgodnie z którym: "organ udzielający koncesji lub zezwolenia może wezwać podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie i powiadomienia tego organu o terminie i sposobie ich usunięcia".

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 59 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, m.in. w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie (pkt 1), czy w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia (pkt 2).

Podkreślenia wymaga, iż decyzja o cofnięciu koncesji zapaść może dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które wszczynane jest m.in. w sytuacji, gdy strona nie zastosuje się do skierowanego do niej wezwania o którym mowa w art. 58 u.g.h. Decyzja o cofnięciu koncesji jest oczywiście - na ogólnych zasadach - objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Drogę do jej uruchomienia otwiera zaś wyczerpanie administracyjnego toku instancji.

Zdaniem Sądu, wydanie przez Ministra Finansów wezwania, o którym mowa w art. 58 u.g.h., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Należy zauważyć, że sytuacja cofnięcia koncesji uregulowana jest także w innych aktach prawnych. Przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.) stanowi, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca:

1)

rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa;

2)

w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.

Przepis art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.d.g., podobnie jak art. 59 w pkt 1 i 2 u.g.h. wskazuje zatem jako dwie odrębne obligatoryjne przesłanki cofnięcia koncesji: rażące naruszenie przez przedsiębiorcę warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz nieusunięcie w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.

Z treści obu wskazanych wyżej przepisów wynika, że od ustaleń organu zależy kwalifikacja naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. W zależności od wagi stwierdzonych naruszeń organ ma obowiązek podjęcia stosownych czynności: albo cofnięcia koncesji (w formie decyzji), albo uprzedniego wezwania do czynności naprawczych i dopiero wówczas podjęcia stosowanych działań.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie gier cylindrycznych i gier w karty może prowadzić tę działalność jedynie w taki sposób, jaki określa udzielona temu podmiotowi koncesja (art. 6 ust. 1 u.g.h.), oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 3 u.g.h.). W ocenie Sądu, wezwanie nie nakłada zatem na przedsiębiorcę żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień.

Adresat takiego wezwania może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tym akcie. Sama zaś możliwość wykorzystania przez organ ustaleń zawartych w wezwaniu w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, nie zmienia stanowiska Sądu dotyczącego braku związku między kwestionowanym aktem a sferą obowiązków skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wystarczającą gwarancją obrony prawa skarżącej przed wskazaniami zawartymi w wezwaniu jest jej udział jako strony w postępowaniu administracyjnym, w którym powyższe wezwanie będzie traktowane jako jeden z dowodów. Strona może wówczas podważać zarówno stan faktyczny jak również podnosić argumenty dotyczące zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.

Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.