Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2123857

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 listopada 2015 r.
V SA/Wa 2386/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Krawczak.

Sędziowie WSA: Beata Blankiewicz-Wóltańska, Anna Wesołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 255 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., dalej "ustawa o finansach publicznych"), Minister Finansów (dalej: "Minister") po rozpatrzeniu odwołania Województwa (...) (dalej: "Skarżący") od decyzji Wojewody (...) (dalej: "Wojewoda") z dnia (...) grudnia 2014 r., wydanej w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi przez Skarżącego do budżetu państwa w wysokości (...) zł stanowiącej 95% dochodów pobranych z tytułu kary umownej naliczonej wykonawcy za opóźnienie w realizacji przedmiotu zamówienia wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 17 sierpnia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu w którym upłynął termin przekazania dochodów, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) listopada 2012 r. zawarta została między Wojewodą a Skarżącym umowa na mocy której Skarżący miał zrealizować projekt: "(...)" przy pomocy i udziale (...) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Umowa ta została zawarta na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz w związku z wykazem zadań przewidzianych do sfinansowania w ramach Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej (...).

W celu realizacji wymienionego zadania, po przeprowadzeniu postępowania o zamówienie publiczne, Skarżący zawarł w dniu (...) sierpnia 2012 r. umowę z firmą (...) (Wykonawca)

Ponieważ Wykonawca nie wywiązał się z zawartej umowy w ustalonym terminie tj. do 30 listopada 2012 r. a jako nowy termin ostatecznego zakończenia w całości prac podał dzień 31 stycznia 2013 r., zawarta w dniu (...) listopada 2012 r. umowa dotacji między Wojewodą a Skarżącym nie została zrealizowana. Nie doszło również do przedłużenia jej obowiązywania na rok 2013.

Projekt został ujęty w zaakceptowanej przez Komitet Sterujący aktualizacji planu rzeczowo - finansowego Programu na rok 2013. Decyzją Ministra z dnia (...) lutego 2013 r. przyznane zostały środki z rezerwy celowej budżetu państwa w wysokości (...) zł na realizację przedmiotowego projektu.

Protokołem zdawczo - odbiorczym nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. dokonano odbioru końcowego zadania pn.: "(...)". Wartość odebranych prac projektowych określono na poziomie (...) zl i na taką kwotę Wykonawca wystawił nabywcy - (...) Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - fakturę VAT z (...) marca 2013 r. Notą księgową z dnia (...) marca 2013 r. (...) Zarząd Melioracji; i Urządzeń Wodnych w K. obciążył Wykonawcę kwotą (...) zł tytułem kary umownej za zwłokę w oddaniu przedmiotu umowy, zgodnie z § 8 pkt 1 umowy z dnia (...) sierpnia 2012 r.

(...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (...) kwietnia 2013 r. złożył wniosek o wypłatę dotacji z budżetu państwa na kwotę (...) zł na dofinansowanie wskazanego wyżej zadania.

W dniu (...) kwietnia 2013 r. pomiędzy Wojewodą a Skarżącym została zawarta umowa na podstawie której została przyznana Skarżącemu dotacja celowa w wysokości (...) zł w ramach działu 010, rozdziału 01078, paragrafu 6510, działanie budżetu zadaniowego nr 12.5.3.10, z przeznaczeniem na realizację projektu pn.: "(...)". Przyznana kwota dotacji stanowiła 100% kosztów realizacji zadania określonego w § 1 umowy tj. projektu pn.: "(...)".

Środki z tytułu dotacji w kwocie (...) zł zostały przekazane Skarżącemu (beneficjentowi dotacji) w dniu 26 kwietnia 2013 r., a ten przekazał wymienioną kwotę dotacji (...) Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych (Inwestorowi) w dniu 30 kwietnia 2013 r. Inwestor tego samego dnia uregulował płatność wynikającą z faktury wystawionej przez Wykonawcę za przedmiotowe zadanie.

Pismem z dnia (...) lipca 2013 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do zwrotu kary umownej za zwłokę w oddaniu przedmiotu umowy, która winna zostać potrącona z wynagrodzenia Wykonawcy.

W dniu 2 sierpnia 2013 r. Wykonawca przekazał na konto (...) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. kwotę w wysokości (...) zł, stanowiącą karę za zwłokę w oddaniu przedmiotu umowy wykonawczej, a następnie w dniu 5 sierpnia 2013 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. przekazał wskazaną kwotę kary umownej na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...).

W wyniku przeprowadzonej u Skarżącego kontroli problemowej, której tematem była ocena działalności jednostki w zakresie realizacji projektu nr (...) pn.: "(...)", w wystąpieniu pokontrolnym z dnia (...) czerwca 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego zadania oraz wezwano Skarżącego do dokonania zwrotu kwoty (...) zł stanowiących 95% dochodów pobranych na rzecz Samorządu Województwa (...) z tytułu kary umownej naliczonej wykonawcy za opóźnienie w realizacji przedmiotu zamówienia.

W związku z niedokonaniem przez Skarżącego zwrotu kwoty wskazanej w wystąpieniu pokontrolnym, Wojewoda (...), postanowieniem z dnia (...) października 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Skarżącego dochodów uzyskanych w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej pn.: "(...)", finansowanego w ramach działu 010, rozdziału 01078, § 6510 działanie budżetu zadaniowego 12.5.3.10 na podstawie umowy nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. zawartej między Wojewodą (...) a Województwem (...).

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Wojewoda, określił kwotę podlegającą zwrotowi przez Skarżącego do budżetu państwa w wysokości (...) zł stanowiącą 95% dochodów pobranych z tytułu kary umownej naliczonej Wykonawcy za opóźnieni w realizacji przedmiotu zamówienia wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległość podatkowych, liczonymi od 17 sierpnia 2013 r. tj. od dnia następującego po dniu w którym upłynął termin przekazania dochodów.

Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji ze względu na brak materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 255 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 finansach publicznych.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 255 ust. w związku z art. 111 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że naliczona i pobrana przez Skarżącego kara umowna za zwłokę w wykonaniu przedmiotu umowy stanowi dochód budżetowy związany z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, który winien zostać odprowadzony na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową.

Skarżący powołując się na katalog dochodów podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa zawarty w art. 111 ustawy o finansach publicznych wskazał, że "żaden z przepisów ustawy, jak i przepisów odrębnych nie zalicza do dochodów budżetu państwa kar umownych pobranych od wykonawcy przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z zawartą umową cywilnoprawną".

Na poparcie swojego stanowiska Skarżący powołał się na pismo Ministra z dnia (...) marca 2011 r. dotyczące kwestii zaliczenie; kar umownych do kategorii kar pieniężnych stanowiących dochód budżetu państwa, o którym mowa w art. 111 pkt 12 ustawy o finansach publicznych (załączając powołane pismo do odwołania z dnia (...) stycznia 2015 r.).

Opisaną na wstępie decyzją z (...) marca 2015 r. Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że istotą prowadzonego postępowania jest ocena, jak na gruncie ustawy o finansach publicznych należy traktować potrącenie kwoty wynikającej z kary umownej zastrzeżonej w umowie zawartej między Skarżącym a Wykonawcą w związku z realizacją przez Skarżącego zadania inwestycyjnego z zakresu administracji rządowej, finansowanego w całości ze środków przyznanej dotacji celowej zgodnie z umową dotacji z dnia (...) kwietnia 2013 r.

Minister wskazał następnie, że rozliczenia dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa odbywają się zgodnie z regułami zawartymi we właściwych przepisach ustawy o finansach publicznych regulujących kwestie przyznawania, wykorzystania, rozliczania zwrotu dotacji oraz wyjaśnił, że w art. 168 i art. 169 ustawy o finansach publicznych wskazano, kiedy środki pochodzące z dotacji celowej powinny zostać zwrócone do budżetu państwa, i tak:

- dotacje niewykorzystane do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 ustawy (art. 168 ust. 1), - dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1),

- dotacje pobrane nienależnie lub dotacje pobrane w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2).

Zgodnie z art. 169 ust. 6 tej ustawy, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Z kolei, stosownie do art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.

Minister wskazał, że zaskarżoną decyzję Wojewody (...) wydano na podstawie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i wyjaśniono w niej, że kwota odpowiadająca kwocie kary umownej stanowi dochód należny budżetowi państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, podlegający odprowadzeniu do budżetu państwa na podstawie art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z odpowiednim pomniejszeniem określonym w odrębnych ustawach.

Minister wskazał następnie, że aczkolwiek nie ulega wątpliwości że kary umowne, o których mowa w sprawie, są ściśle związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, to jednak nie można uznać, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy mamy do czynienia z dochodami podlegającymi zwrotowi w trybie art. 255 ustawy o finansach publicznych bez dokonania dokładnej analizy, w tym również w aspekcie przesłanek określonych wart. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych.

Minister podkreślił, że w sprawie chodzi o realizację zadania sfinansowanego w 100% ze środków budżetu państwa w formie dotacji celowej.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 pkt 1 i 8 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, takie jak: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (pkt 1) oraz pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa (pkt 8).

Oznacza to, że dochodem budżetu państwa mogą być nie tylko dochody podlegające przekazaniu w trybie art. 255 ww. ustawy (uzyskiwane w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej lub zadań zleconych), lecz również m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi do budżetu państwa, w tym np. dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. W przypadku określenia kwoty dotacji podlegającej do zwrotu do budżetu państwa, okoliczność czy chodzi o zadanie z zakresu administracji rządowej lub zadanie zlecone czy leż o zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego nie powinna mieć decydującego znaczenia. Istotne znaczenie ma okoliczność z czyich środków realizowano zadanie (co oczywiście wiąże się z tym do czyich obowiązków należy realizacja zadania). Także zatem w przypadku zadań własnych jednostek samorządowych, udział środków dotacyjnych z budżetu państwa w realizację zadania stanowi kryterium, według którego oceniana jest kwestia czy część kwot wynikających z tytułu kar umownych stanowi dochód budżetu państwa.

W ocenie organu odwoławczego, jeśli kary umowne są związane z realizacją zadania, na które przyznano dotację celowa to niewątpliwie w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 169 ustawy o finansach publicznych, w tym np. czy zaistniały podstawy do uznania, że dotacje zostały pobrane przez beneficjenta w nadmiernej wysokości.

Minister podniósł następnie, że potrącenie kwot z przysługującej wykonawcy należności skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania. Stosownie natomiast do art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. W każdej sprawie dotyczącej rozliczenia dotacji należy zatem ustalić jaka była faktyczna wielkość wydatków, opierając analizę na podstawie pełnej dokumentacji, w uwzględnieniem wszystkich warunków umowy zawartej z wykonawcą, dowodów płatności.

Określając na podstawie ww. przepisu kwotę podlegającą do zwrotu do budżetu państwa należy kierować się zatem wyrażoną procentowo wielkością udziału środków pochodzących z dotacji. Wielkość dofinansowania wynika z obowiązujących przepisów lub z postanowień umowy.

Minister wskazał następnie, że nie jest kwestią sporną w sprawie, że kary umowne wynikały z umowy dotyczącej zadania w całości finansowanego z budżetu państwa, ze środków pochodzących z przyznanej dotacji celowej.

Minister zgodził się z poglądem, że Skarżący nie ma żadnych podstaw do uznania dochodu uzyskanego z tytułu potrąconych kar wynikających z umów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej lub zadań zleconych, finansowanych w całości ze środków uzyskanej dotacji celowej, za dochód własny. Uzasadniając powyższe stanowisko Minister wyjaśnił, że wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), dochody z kar pieniężnych i grzywien wynikają z odrębnych przepisów.

Odnosząc się do przywołanego przez Skarżącego pisma Ministra z dnia (...) marca 2011 r. w którym wskazano, że kary umowne wynikające z niewykonania umowy cywilnoprawnej zawartej między stronami innymi, niż Skarb Państwa, nie mogą być zaliczane do kategorii kar pieniężnych stanowiących dochód budżetu państwa, o którym mowa w art. 111 pkt 12 ustawy organ odwoławczy podkreślił, że pismo to nie zostało skierowane do Skarżącego a pisma urzędów administracji publicznej nie stanowią podstawy prawnej do uznania uzyskanych kwot z tytułu kar umownych za dochody jednostek samorządu terytorialnego. Podstawa taka musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów.

Końcowo organ wskazał, że wydanie decyzji w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych byłoby zatem zasadne wówczas gdyby przyjąć, że art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych nie ma w sprawie zastosowania. Ta okoliczność wymaga jednak dokładnego wyjaśnienia, co będzie przedmiotem ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek nie powinno ulegać wątpliwości, że kwoty wynikające z kar umownych w niniejszej sprawie stanowią dochód budżetu państwa, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia świadczącego o wszechstronnym rozpatrzeni sprawy. Zasadność powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewody art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie została wywiedziona w sposób przekonujący. Przedwczesne było zatem również pomniejszenie kwoty podlegającej do zwrot do budżetu państwa o kwotę uznaną za dochód należny Skarżącemu.

Minister wskazał, że organ pierwszej instancji winien zatem przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy w sprawie nie nastąpiło pobranie części dotacji podlegające zwrotowi do budżetu państwa, tj.m.in. czy beneficjent nie otrzymał dotacji z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, z uwzględnieniem art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych uwzględniając okoliczność, że kary umowne wynikają z konkretnego zdarzenia prawnego mającego związek z przyznaniem dotacji celowej i dokonanej oceny tego faktu. Minister wskazał, że organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę, że zadanie finansowane było w całości z budżetu państwa, Skarżący nie miała zatem żadnych podstaw do uznania, że kwota wynikająca z kary umownej mającej swoje źródło w umowie dotyczącej zadania z zakresu administracji rządowi lub zadań zleconych, stanowi jej dochód.

Minister wskazał również, że w przypadku uznania, że podstawę określenia kwoty podlegającej do zwrotu do budżetu państwa stanowił będzie art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych należy także dla prawidłowego określenia terminu naliczenia odsetek w sprawie, ustalić kiedy nastąpiło stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia dotacji. Dopiero po wykluczeniu zasadności zastosowania tego przepisu w sprawie możliwe będzie ewentualne rozważanie wydania decyzji; na podstawie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, w której podniósł zarzuty:

1.

naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przytoczenia uzasadnienia prawnego decyzji w przedmiocie uznania, że naliczona i pobrana przez Województwo (...) kara umowna za zwłokę w wykonaniu przedmiotu umowy na realizację projektu pn.: "(...)", stanowi dochód budżetu państwa;

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a.

art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uznanie, że naliczona i pobrana przez Skarżącego kara umowna za zwłokę w wykonaniu umowy cywilnoprawnej stanowi dochód budżetu państwa, podczas gdy w rzeczywistości stanowi ona dochód własny województwa tj. dochód uzyskany przez wojewódzką jednostkę budżetową;

b.

naruszenie art. 111 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że naliczona i pobrana przez Skarżącego kara umowna za zwłokę w wykonaniu przedmiotu umowy na realizację projektu pn.: "(...)" od wykonawcy, stanowi dochód budżetu państwa.

W związku z powyższymi zarzutami - Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Przedmiotem niniejszej sprawy są kary umowne za zwłokę naliczone i pobrane od wykonawcy przez wojewódzką jednostką budżetową - (...) Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych w K. - w związku z nieterminowym wykonywaniem umowy cywilnoprawnej zawartej przez tę jednostkę w imieniu Skarżącego.

Należności z takiej kary umownej w całości stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego albowiem wynikają one z niewykonania umowy cywilnoprawnej, zawartej na zasadzie swobody umów pomiędzy innymi stronami aniżeli Skarb Państwa. Skarżący podkreślił, że stosunki pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego i budżetem państwa w związku z udzieloną dotacją mają charakter publicznoprawny. Umowa o udzieleniu dotacji celowej z budżetu państwa znajduje swoje szczegółowe uregulowanie w zapisach ustawy o finansach publicznych (art. 150, art. 152, art. 168, art. 169 ustawy o finansach publicznych). Przepisy tego aktu prawnego wskazują na zasady udzielania dotacji celowych, treść takiej umowy, termin i zasady rozliczeń. Żaden z przepisów analizowanej ustawy, w tym również dotyczący umów dotacji celowej nie wskazuje, że naliczone i otrzymane od wykonawcy kary umowne za zwłokę w wykonaniu umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a wykonawcą winny zostać zaliczone do dochodów budżetu państwa. Umowa łącząca Skarżącego i Wykonawcę w miała charakter cywilnoprawny, strony korzystające z zasady swobody kształtowania stosunków prawnych, w granicach określonych w art. 3531 Kodeksu cywilnego, określiły treść łączącego je stosunku cywilnoprawnego.

Skarżący podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na strony obowiązku przewidzenia kar umownych za zwłokę na wypadek nieterminowego wykonania zobowiązania oraz dodał, że organ II instancji w ustaleniach stanu faktycznego wskazuje, iż przedmiotowy dochód został naliczony i pobrany przez (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Tak, więc organ II instancji ma wiedzę jakiej jednostki działalność była źródłem przedmiotowego dochodu, a pomimo to uważa, iż nie ma podstaw prawnych które zaliczałyby przedmiotowy dochód do dochodów własnych województwa Odnosząc się do twierdzeń organu drugiej instancji, o braku podstaw do powoływania się przez Skarżącego na stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia (...) marca 2011 r., Skarżący wskazał, żr niewątpliwie jest to interpretacja prawa, która stanowiła dla Skarżącego podstawę do zakwalifikowania przedmiotowych dochodów do dochodów własnych Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji, organ II instancji stwierdza, że nie ulega wątpliwości, że kwoty wynikające z kar umownych w niniejszej sprawie stanowią dochód budżetu państwa, niemniej jednak na dziewięciu stronach decyzji próżno szukać uzasadnienia prawnego dla takiej kwalifikacji tych kar.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu, w uzasadnieniu decyzji Ministra wskazane zostały przyczyny, dla których konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Minister wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostało przeanalizowane, czy kwota obejmująca karę umowną winna podlegać zwrotowi na podstawie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, czy też na podstawie art. 169 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu państwa podlega:

1.

dotacja wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2.

lub pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Natomiast zgodnie z art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2 cytowanego przepisu, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.

Innymi słowy mówiąc, dla zastosowania art. 169 ustawy o finansach publicznych konieczne jest ustalenie sposobu wykorzystania dotacji (w sposób zgodny czy też niezgodny z przeznaczeniem) jak również, czy dotacja pobrana została nienależnie albo w nadmiernej wysokości.

Dla zastosowania art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych konieczne jest natomiast ustalenie, czy dana jednostka samorządu terytorialnego uzyskała określone dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jej odrębnymi ustawami, a następnie, czy przekazała je w określonym terminie.

Tak więc oba przywołane przepisy mają zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych, co oznacza, że odmienny jest zakres prowadzenia postępowania dowodowego. W odmienny sposób uregulowane zostały również kwestie związane z ustaleniem odsetek oraz możliwość ewentualnego pomniejszenia kwoty podlegającej zwrotowi o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji odniósł się szczegółowo do powyższych różnic, oraz wskazał, jakie okoliczności organ pierwszej instancji będzie musiał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z treści pism złożonych w toku postępowania sądowego istota sporu pomiędzy stronami dotyczy jednak nie tyle zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a, ale podzielenia przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji poglądu Wojewody, że Skarżący nie ma podstaw do uznania dochodu uzyskanego z tytułu kar wynikających z umów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej lub zadań zleconych, finansowanych w całości ze środków uzyskanej dotacji celowej, za dochód własny.

Wobec powyższego, sąd w realiach niniejszej sprawy, pomimo wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany jest do odniesienia się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Uznania powyższych zarzutów za uzasadnione oznaczałoby bowiem konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Ministra, zgodnie z którym kary umowne uzyskane w związku z umowami obejmującymi realizację zadań finansowanych w całości z dotacji celowej przyznanej jednostce samorządu terytorialnego, nie mogą być uznane za dochód własny takiej jednostki.

Na wstępie wskazać należy, że katalog dochodów własnych województwa zawarty został w art. 6 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do powyższego przepisu źródłami dochodów własnych województwa są:

1)

dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych;

2)

dochody z majątku województwa;

3)

spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa;

4)

dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

5)

5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

6)

odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

7)

odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa;

8)

odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

9)

dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

10)

inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji zgodnie z którym kary umowne nie są objęte zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie sądu, przepis ten ma zastosowanie do kar pieniężnych i grzywien przewidzianych w przepisach ustaw i stanowiących świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego.

Skarżący wskazywał w toku postępowania, że w realiach niniejszej sprawy kara umowa stanowiła dochód uzyskany przez wojewódzką jednostkę budżetową to jest (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., bowiem kara ta wynika z umowy zawartej w imieniu Skarżącego przez tę jednostkę budżetową.

Sąd powyższego stanowiska strony skarżącej nie podziela.

(...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., jak wynika z jego statutu, jest jednostką która realizuje zarówno zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa, jak i zadania publiczne o charakterze wojewódzkim. Zadania te finansowane są z budżetu państwa, budżetu województwa oraz budżetu Unii Europejskiej. W statucie wskazane zostało również, że (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie o finansach publicznych.

W ocenie sądu, o możliwości uznania określonej kwoty za dochodów własny jednostki samorządu terytorialnego nie decyduje sam fakt uzyskania dochodu przez jednostkę budżetową, ale podstawa jego uzyskania przez tę jednostkę.

W realiach niniejszej sprawy, dochód uzyskany został w związku z nieterminową realizacją umowy zawartej przez Skarżące województwo z Wykonawcą, przy czym umowa ta, co jest okolicznością niesporną, dotyczyła realizacji zadania z zakresu administracji rządowej. Okolicznością niesporną jest również przekazanie dotacji celowej z budżetu Państwa na realizację powyższego celu.

Oczywiste jest, że kara umowa pobrana na skutek wprowadzenia została do umowy umowie odpowiedniego zapisu. Oczywiste jest również, że w razie braku takiego zapisu, nie byłoby podstaw do dochodzenia kary umownej, a co za tym idzie, nie zaistniałaby potrzeba rozważania, czy taka kara umowa stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd podkreśla jednak w tym miejscu, że utworzona przez Skarżącego wojewódzka jednostka budżetowa jest jednostką sektora finansów publicznych, zobowiązaną z na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do stosowania zasad gospodarki finansowej określonych w ustawie. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1)

w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a)

uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b)

optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2)

w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3)

w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Tak więc w ocenie sądu, wprowadzenie do umowy zapisu o karze umownej uznać należy nie tyle za skorzystanie z zasady swobody umów przewidzianej w k.c., ile za realizację obowiązków wynikających z postanowień ustawy o finansach publicznych, które miały na celu zapewnienie zasad dokonywania wydatków publicznych w sposób umożliwiający terminową realizację zadań w sposób oszczędny i celowy oraz terminowy.

Zawarcie w umowie zapisu o karze umownej i następnie wyegzekwowanie powyższego zapisu doprowadza do sytuacji, w której możliwe jest zrealizowanie określonego zadania za kwotę niższą niż pierwotnie przewidywana. W sytuacji jednak, gdy kwota ta pochodzi z budżetu Państwa nie można uznać, że "zaoszczędzone" środki stają się dochodem jednostki samorządu terytorialnego. Środki te pochodziły bowiem z budżetu państwa i działanie jednostki samorządu terytorialnego (czy też czynności wykonane w jej imieniu przez jednostkę budżetową) nie zmieniają kwalifikacji powyższych środków.

Sąd wskazuje końcowo, że żaden odrębny przepis nie wskazuje, by kara umowa uzyskana w okoliczności faktycznych takich jak w niniejszej sprawie mogła być uznana za dochód województwa.

Wobec powyższego sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji pogląd, iż w realiach niniejszej sprawy kara umowa będąca następstwem nieterminowej realizacji umowy nie stanowi dochodu Skarżącego.

Skarżący wskazywał, że organ naruszył również art. 111 ustawy o finansach publicznych, bowiem przepis ten nie obejmuje swoim zakresem stanu faktycznego sprawy.

Sąd tego zarzutu również nie podziela.

Rzeczywiście, analizowany przepis nie wskazuje wprost, jako dochodu państwa, kary umownej. Jednak przykładowo wskazać należy, że nie wymienia on również jako dochodu budżetu Państwa dotacji udzielonych pobranych w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczenie, które jednak podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Sąd podnosi dodatkowo, że jak wskazuje się w doktrynie prawa finansowego "wyliczenie dochodów budżetu państwa zawarte w art. 111 nie jest wyczerpujące, ustawa wielokrotnie odsyła bowiem do przepisów odrębnych, regulujących poszczególne źródła dochodów. Ponadto przepis ten jest zbędny, zważywszy na domniemanie, że dochód budżetu państwa stanowią wszystkie dochody publiczne, które nie zostały zastrzeżone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek s.f.p." (Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Ludmiła Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 111 ustawy, Lex)

Końcowo odnieść się należało do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej dla uznania, że kara umowa stanowi dochód budżetu państwa.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyraził pogląd, że kwota kary umownej nie stanowi dochodu własnego jednostki samorządu terytorialnego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji (strona 6/7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jako podstawę powyższego stanowiska Minister przywołał art. 6 ust. 1 ustawy do dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd jak już wyżej wskazano, pogląd powyższy w całości podzielił.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że kara umowa w niniejszej sprawie była ściśle związana z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że z uzasadnienia zawartego w decyzji wynika, iż zadaniem organu pierwszej instancji będzie ustalenie, na jakiej podstawie prawnej możliwe jest dochodzenie zwrotu powyższej kwoty.

Minister wywiódł również na stronach 5 i 6 uzasadnienia decyzji z jakich przyczyn uznaje, iż dotacje podlegające zwrotowi do budżetu Państwa winny być uznane za jego dochód.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Skarżący powoływał się w toku postępowania na stanowisko wyrażone przez Ministra w piśmie z dnia (...) lipca 2011 r. Sąd wskazuje, że pismo powyższe nie było skierowane do Skarżącego nie może więc stanowić źródła praw i obowiązków skarżącego w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.