Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1782690

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 lutego 2015 r.
V SA/Wa 2148/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura (spr.).

Sędziowie WSA: Izabella Janson, Joanna Zabłocka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) z dnia (...) lutego 2014 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: (...) z siedzibą w (...) zawarł w dniu 9 stycznia 2012 r. umowę o dofinansowanie realizacji projektu "(...)" w ramach Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.3. Wzmacnianie lokalnego partnerstwa na rzecz adaptacyjności.

W wyniku przeprowadzonej następnie kontroli stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie dokumentacji dotyczącej: ścieżki audytu (w tym dokumentacji dotyczącej realizacji projektu), zarządzania projektem i personelu projektu, rozliczeń finansowych, postępu rzeczowego, zgodności realizacji projektu z przepisami i zasadami wspólnotowymi i krajowymi (w tym realizacji obowiązków wynikających ze stosowania zasady konkurencyjności/zasady efektywnego zarządzania finansami), jak również w zakresie działań informacyjno-promocyjnych.

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Urząd Pracy w (...) wydał zalecania pokontrolne, w których stwierdzono, iż wystąpiły przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie z dnia 9 stycznia 2012 r., zaś pismem z dnia 5 lipca 2013 r. poinformował beneficjenta o rozwiązaniu przedmiotowej umowy w trybie natychmiastowym.

Z uwagi na niedokonanie zwrotu dofinasowania w wyznaczonym terminie, Dyrektor Urzędu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne wraz z należnymi odsetkami, o czym poinformowano beneficjenta zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. o numerze (...), Dyrektor Urzędu określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 329.110,00 zł, w tym: ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 279.743,50 zł oraz ze środków budżetu krajowego w wysokości 49.366,50 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż realizacja projektu przez (...) miała miejsce w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 lipca 2012 r. Głównym celem projektu był wzrost świadomości idei "flexicurity" w odniesieniu do lokalnego rynku pracy, warunków pracy pracowników i środowiska naturalnego wśród pracodawców mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (MMSP) i ich interesariuszy. Cel ten miał być osiągnięty w efekcie przeprowadzenia kampanii informacyjnej opartej na realizacji cyklu konferencji w miastach i miejscowościach wskazanych we wniosku o dofinansowanie. (...) sformułował szczegółowe cele projektu, których realizacja zapewnić miała osiągnięcie głównego celu projektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, iż skarżący wprawdzie podjął pewne działania założone dla wykonania projektu, jednak liczne błędy proceduralne oraz brak właściwego udokumentowania powziętych działań uniemożliwiają weryfikację czynności (...) w kontekście prawidłowości realizacji projektu, a w konsekwencji uzasadniają twierdzenie o zaistnieniu przesłanek do rozwiązania umowy.

Po rozpatrzeniu odwołania (...) z dnia 22 marca 2014 r., zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. o numerze (...), Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister w sposób szczegółowy zaprezentował ustalony przez Dyrektora Urzędu stan faktyczny sprawy, opisując uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu, stwierdzone w toku kontroli i postępowania administracyjnego.

W ocenie Ministra, (...) realizował projekt niezgodnie z zawartą umową o dofinansowanie oraz niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej: "Wytycznymi"). W szczególności nie zrealizował z własnej winy celów szczegółowych projektu. Co prawda w dokumentach rozliczających postęp rzeczowy i finansowany projektu (...) zadeklarował postęp w realizacji założonych wskaźników odpowiadających za realizację celów projektu, niemniej nie udokumentował ich wykonania. Za słuszne uznał organ odwoławczy stanowisko Dyrektora Urzędu, zgodnie z którym aby móc uznać wykonanie wskaźników, musi ono być poparte wiarygodną dokumentacją. Sama zapłata za usługę nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż została ona wykonana należycie.

Zdaniem organu, nieudokumentowanie osiągnięcia wskaźników odpowiadających za realizację celów projektu bezsprzecznie stanowi przesłankę do rozwiązania umowy o dofinansowanie, na podstawie § 26 ust. 1 pkt 4 tej umowy. Minister zauważył przy tym, iż podczas realizacji projektu beneficjent zobowiązany był do zachowania prawidłowej ścieżki audytu, co oznacza przejrzysty opis przebiegu operacji finansowej, gospodarczej lub procesu od samego początku, w trakcie ich trwania aż po zakończenie, z opisem udokumentowania i kontroli tych operacji. Wymogi te wynikają wprost z zapisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykorzystania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, a także z rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Dyrektora Urzędu, że żaden ze wskaźników odpowiadających za realizację celów projektu nie został udokumentowany. Wskazał, iż oświadczenie (...), zawarte we wniosku o płatność końcową, korygowane w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. nie jest wystarczające do uznania, iż wskaźniki zostały zrealizowane, a tym samym cel projektu został osiągnięty.

Minister przypomniał, iż beneficjent zobowiązał się we wniosku o dofinansowanie, że poprzez projekt nastąpi wzrost świadomości idei "flexicurity" w odniesieniu do lokalnego rynku pracy i warunków pracy pracowników i środowiska naturalnego. W tym zakresie wskazał, że potwierdzeniem wzrostu wiedzy miały być deklaracje 700 uczestników konferencji i eventów, pracodawców MMSP i ich interesariuszy oraz pracowników MMSP, którzy zapoznali się z treścią podręcznika nt. flexicurity i to poświadczyli, których Związek nie przedstawił, przez co nie sposób uznać, iż wskaźnik został osiągnięty.

Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje tego, że kampania informacyjna na rzecz idei "flexicurity", w tym publikacja podręcznika, w ogóle miały miejsce, a jedynie dowodzi, iż powyższe nie zostało należycie udokumentowane, co było niezbędne, by uznać zrealizowanie celów projektu. Minister zauważył, iż w brzmieniu wynikającym wprost z wniosku o dofinansowanie, realizacja celów wymagała nie tylko przeprowadzenia działań projektowych, jak np. konferencje, ale przede wszystkim potwierdzenia wzrostu świadomości idei "flexicurity". Żeby stwierdzić postęp w tym obszarze niezbędne były deklaracje, które Związek wskazał jako źródło pomiaru celów szczegółowych.

Odnosząc się do prezentowanego przez (...) stanowiska, zgodnie z którym, wyniki badań teleankietowych zostały przedstawione we wniosku o dofinansowanie, organ odwoławczy zauważył, że wyniki ankiet uwzględnione we wniosku o dofinansowanie są niewystarczające, a nadto niewykazanie danych źródłowych, na których (...) oparł wnioski, podważa ich wiarygodność i tym bardziej uniemożliwia uznanie osiągnięcia celu projektu w tym zakresie.

W konsekwencji Minister stwierdził, że przyznane dofinansowanie wykorzystane zostało z naruszeniem rozdz. 3.1.1 ppkt 1 h), i), ii), k), rozdz. 3.1.3, rozdz. 4.5.5. Wytycznych. Organ stwierdził także naruszenie postanowień § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, § 7 ust. 1, ust. 2, § 8 ust. 6, § 17 ust. 1, § 18 ust. 3, § 25 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie wskazał, iż Dyrektor Urzędu miał prawo do rozwiązania umowy o dofinansowanie na podstawie § 26 ust. 1 pkt 4 tej umowy, a w konsekwencji żądania zwrotu całości środków dofinansowania na podstawie § 28 pkt 1 umowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia (...) czerwca 2014 r. (...) wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I.

przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu braku wskazania imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję oraz braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji;

2)

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z powołanych powyżej przepisów i poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3)

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, poprzez błędną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy;

II.

zasad określonych w Wytycznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono w szczególności, iż w trakcie całego postępowania organy administracji nie zajęły merytorycznego stanowiska wobec przedstawianych przez skarżącego wyjaśnień i stanowiska co do konkretnych uchybień. Wskazano, iż Minister nie dokonał wszechstronnego rozeznania całości materiału dowodowego, bowiem nie ustosunkował się do przedstawionych przez stronę twierdzeń i dowodów oraz nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. Nadto, lakoniczność uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organ odwoławczy uniemożliwia skarżącemu ustosunkowanie się do jego treści i większe skonkretyzowanie zarzutów. (...) zarzucił nieprawidłowe przyjęcie przez organy, że nieudokumentował osiągnięcie wskaźników odpowiadających za realizację celów projektu. Wskazał, iż ustalenia organu w tym zakresie obarczone są błędem w postaci niewłaściwej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego, interpretacji istniejącego stanu faktycznego.

W ocenie skarżącego, cel główny projektu i cele szczegółowe zostały zrealizowane prawidłowo, a założone wskaźniki osiągnięte w przeważającej części. Realizacja projektu przebiegała zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie i nie ma podstaw prawnych do postawienia zarzutu o braku kwalifikowalności wydatków. Twierdzenia przeciwne oparte są bądź na analizie niepełnego stanu faktycznego, bądź na błędnej, zbyt daleko idącej lub przekraczającej zasady doświadczenia życiowego analizie tego stanu.

Związek wskazał także, iż Minister w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do sposobu realizacji projektu i przedstawionej przez skarżącego argumentacji. Z uwagi na powyższe skarżący pozbawiony został możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w decyzji.

Zdaniem skarżącego, organ naruszył postanowienia rozdziału 2.2 pkt 3 Wytycznych poprzez uznanie wydatków strony za niekwalifikowalne. Dotyczy to w szczególności wydatków poniesionych na wydanie i dystrybucję podręcznika, oraz kosztów związanych z organizacją konferencji, dostarczenia cateringu, i związanych z personelem projektu.

Organ dokonał również niewłaściwego zastosowania postanowień dotyczących zasady efektywnego zarządzania finansami zawartych w Wytycznych, bezzasadnie uznając konieczność jej zastosowania. Twierdzenie organu o możliwości połączenia usług promocji prasowej i radiowej w jednym postępowaniu cechuje się brakiem wiedzy na temat specyfiki rynku promocji prasowej i radiowej. Próba połączenia tych usług byłaby niecelowa i nieefektywna, bowiem nawet w przypadku, w którym możliwe byłoby znalezienie podmiotu zajmującego się wszystkimi wskazanymi powyżej aktywnościami, usługa taka byłaby droższa i wykonana mniej profesjonalnie z uwagi na brak możliwości wyboru faktycznego profesjonalisty w danej dziedzinie. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, iż wersja Wytycznych obowiązująca na dzień dokonywania wydatków, czyli na 2011 r., stanowiła, że zasada efektywnego zarządzania finansami znajduje zastosowanie w przypadku zakupu usługi lub towaru o wartości powyżej 20 tys. zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), przy czym kwota 20 tys. zł dotyczyła pojedynczego zakupu w ramach projektu. Dopiero w tym przypadku beneficjent zobowiązany był dokonać rozeznania rynku w celu potwierdzenia jego ceny rynkowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 22 stycznia 2015 r. skarżący podtrzymał w całości wszystkie twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję wyjaśnił dodatkowo, iż nie ma wiedzy, jakim odpisem decyzji dysponuje organ, jednakże na doręczonej stronie decyzji widnieje jedynie stanowisko osoby podpisującej i "parafka" bez wskazania jej imienia i nazwiska.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji wydana została przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...), co jasno wynika z oznaczenia organu zawartego w decyzji jak również wskazano w niej podstawę wydania tej decyzji przez Dyrektora (co nie jest kwestionowane), zaś sama decyzja została opatrzona pieczęcią imienną wspomnianego Dyrektora, która wskazuje na jego funkcję oraz zawiera jego imię i nazwisko nadto zawiera nieczytelny podpis określony jako parafa przez skarżącego. W ocenie Sądu takie oznaczenie i podpis wydającego decyzję jest wystarczające i zgodne z treścią przepisu art. 107 § 1 k.p.a., co potwierdza stanowisko zajęte przez NSA w wyroku II GSK 1394/11 z dnia 11 października 2012 r. W tej sytuacji stanowisko strony w tym zakresie, które nie zostało w żaden sposób wykazane, Sąd uznaje za bezzasadne.

Sąd nie podziela również zarzutów strony dotyczących naruszenia treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznając, iż organ I instancji zebrał w sprawie w sposób pełny materiał dowodowy, wszechstronnie go rozpatrzył oraz ocenił, podejmując wszelkie czynności celem dokładnego rozpoznania sprawy, czemu dał wyraz w obszernej i szczegółowo uzasadnionej decyzji. Wnioski jakie zostały przez ten organ wysnute z tak zebranego materiału dowodowego posłużyły do wydania decyzji nakazującej skarżącemu zwrot przyznanego dofinansowania, z czym strona się nie zgadza i czemu dała wyraz zarówno w odwołaniu jak też i w skardze od zaskarżonej decyzji. Należy wobec tego przypomnieć, że wydanie decyzji miało związek z wynikami kontroli wydatkowania stronie przyznanych środków, przy czym wyniki tej kontroli stanowiły jedynie część zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, ponieważ ustaleń organ I instancji dokonał przede wszystkim w oparciu o posiadaną przez siebie dokumentację, a także na podstawie wyjaśnień strony składanych na etapie postępowania wyjaśniającego w pismach z dnia 18 stycznia 2013 r., 1 marca 2013 r. jak i 8 maja 2013 r. Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma Dyrektora Urzędu będące odpowiedzią na zawarte w tych pismach informacje, które nie zostały przez niego uznane za trafne i dowodzące prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych.

Z treści decyzji organów wyraźnie wynika, że podstawową przesłanką rozstrzygnięcia, którą miały na względzie organy obydwu instancji, był fakt braku realizacji celów szczegółowych projektu wskazanych we wniosku, których osiągnięcie warunkowało zarazem uznanie celu głównego projektu za osiągnięty.W odniesieniu do tego zarzutu Dyrektor, a potwierdzone zostało to przez Ministra, sformułował zastrzeżenie dotyczące okoliczności, że w zakresie dokumentacji dotyczącej ścieżki audytu (w tym dokumentacji dotyczącej realizacji projektu), przedstawione przez beneficjenta dokumenty dotyczące realizacji projektu nie wykazały, iż osiągnął jakikolwiek z założonych wskaźników oraz, że w oparciu o przedstawioną dokumentację niemożliwe było prześledzenie sposobu realizacji zadań w ramach projektu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organy, nie kwestionowały faktu realizacji projektu w zakresie podjęcia i wykonania czynności zmierzających do osiągnięcia wspomnianego celu i konkretnych wskaźników zmierzających do realizacji celów szczegółowych poprzez organizację konferencji, wydanie podręcznika, czy realizowanie działań promocyjnych - a brak udokumentowania osiągnięcia zakładanych celów - zgodnie z zapisami wniosku. Oczywiście organy kwestionowały poza tym sposób w jaki realizowane były działania promocyjno-reklamowe projektu, sposób zawierania czy też brak umów z wykonawcami poszczególnych zadań projektu, kwestię właściwego wykazania zastosowania zasady konkurencyjności (chodzi o artykuły promujące projekt w prasie czy też organizację audycji w radio), sposób dokumentowania wydatków i składanych w tej mierze dokumentów finansowych, ale są to tylko dodatkowe zarzuty organu kwestionującego prawidłowość działania strony przy realizacji projektu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z wnioskiem celem głównym projektu był "Wzrost świadomości idei Flexecurity w odniesieniu do lokalnego rynku pracy, warunków pracy pracowników i środowiska gospodarczego wśród pracodawców MMSP i ich interesariuszy w formie kampanii informacyjnej opartej na realizacji cyklu konferencji w miejscowościach wymienionych w pkt 1.9 wniosku w okresie od XI 2011 do VII 2012 r., która akcentuje potrzebę równego traktowania kobiet i mężczyzn przez pracodawców woj. śląskiego".

Celami szczegółowymi projektu były 4 cele określone w pkt 3.1.3 wniosku, które określono jako:

1.

- nabycie wiedzy/informacji u co najmniej 700 pracodawców MMSP i ich interesariuszy (z miast i miejscowości wym. w pkt 1.9 wniosku) do końca VII 2012 r., którzy w ramach swojej bieżącej działalności złożą deklarację wykorzystania informacji zawartych w opracowaniach uzyskanych podczas konferencji nt. flexecurity,

2.

- wzrost wiedzy wśród pracodawców MMSP i ich interesariuszy dzięki dystrybucji podręcznika nt. praktycznego wdrażania flexicurity w MMSP do pracodawców z miast wymienionych w pkt 1.9 do VII 2012 r.,

3.

- zwiększenie świadomości korzyści płynących z wdrożenia flexicurity wśród co najmniej 700 pracodawców MMSP i ich interesariuszy (uczestników kampanii) do VII 2012 r.,

4.

- zwiększenie świadomości pracodawców MMSP dotyczącej zrównania szans kobiet i mężczyzn w pełnieniu funkcji zarządczych, podejmowaniu decyzji, pełnieniu obowiązków rodzinnych wśród co najmniej 500 uczestników projektu do VII 2012 r.

Źródłami weryfikacji danych do pomiaru wskaźników miały być w odniesieniu do celu:

1.- deklaracje - otrzymane od uczestników konferencji i eventów, w których uczestnicy projektu zadeklarują wdrożenie co najmniej jednej formy idei flexicurity w swoich firmach,

2.

- ilość dystrybuowanych do firm podręczników z miast wymienionych w pkt 1.9.,ilość rozdanych podręczników w trakcie trwania kampanii i potwierdzenie ich odbioru. Oświadczenia adresatów wysyłki potwierdzające zapoznanie się z treścią podręcznika,

3.- ankiety otrzymane od uczestników konferencji i eventów. Porównanie z wynikami uzyskanymi przed realizacją projektu,

4.

- ankiety otrzymane od uczestników konferencji i eventów. Porównanie z wynikami uzyskanymi przed realizacją projektu.

Wszystkie te wskaźniki miały być mierzone co miesiąc.

Zgodnie z wnioskiem w pkt 3.3 w projekcie zaplanowano realizację następujących zadań merytorycznych: promocja projektu/idei flexicurity, wydanie w formie elektronicznej podręcznika nt. wdrożenia flexicurity w firmie, kampanię informacyjną.

Jak widać w odniesieniu do celu szczegółowego wskazanego powyżej pod pkt 1 źródłem pomiaru/pozyskania danych do pomiaru, miały być deklaracje otrzymane od uczestników konferencji i eventów, w których zadeklarują oni wdrożenie co najmniej jednej formy idei flexicurity w swoich firmach. Stopień realizacji tego wskaźnika był odmiennie określany przez stronę bo we wniosku końcowym o płatność wskazywała ona realizację tego wskaźnika na 100%, natomiast w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r., wskazała, iż jest to 83%. Organy ustaliły, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest deklaracji uczestników konferencji i eventów na temat wdrożenia co najmniej jednej formy idei flexicurity w ich firmach, co potwierdzałoby osiągnięcie wskaźnika na deklarowanym poziomie. Potwierdzeniem jego osiągnięcia według strony miały być odpowiedzi na pytania zawarte w formularzu deklaracji zgłoszenia udziału w konferencji lub evencie, np. czy konferencja pozwoliła Państwu zwiększyć świadomość o korzyściach z wdrożenia idei flexicurity w firmie?, czy konferencja pozwoliła Państwu zwiększyć świadomość nt. równości płci?, czy po zapoznaniu się z informacjami dotyczącymi idei flexicurity zawartymi w opracowaniach uważają Państwo, że mogą ją wdrożyć, stosować w swoich firmach?. Organy uznały, że odpowiedzi na tak sformułowane pytania nie dowodzą spełnienia celu.

Oceniając prawidłowość tego stanowiska Sąd uznaje, że jest ono właściwe. Skoro bowiem we wniosku zawarto zapis, że w deklaracjach uczestnicy konferencji i eventów potwierdzą wdrożenie co najmniej jednej formy idei flexicurity, odpowiedzi na tak sformułowane pytania, nie są równoznaczne ze wspomnianym, stanowczym zamiarem wdrożenia jednej z propagowanych idei flexicurity. Odpowiedź na pytanie czy uczestnik uważa, że może wdrożyć którąś z idei, nie jest równoznaczne z zobowiązaniem się do jej wdrożenia w firmie. Trafnie zatem organ w zaskarżonej decyzji uznał w ślad za organem I instancji, że brak jest wiarygodnych dokumentów potwierdzających, iż ten cel szczegółowy projektu został osiągnięty.

Co do celu szczegółowego wskazanego powyżej w pkt 2, który dotyczył wzrostu wiedzy na temat idei flexicurity u podmiotów z grupy docelowej uczestniczących w konferencjach, miał on zostać osiągnięty dzięki dystrybucji podręcznika, zaś źródłem weryfikacji pozyskania danych do pomiaru wskaźnika, miała być liczba podręczników rozdysponowanych do firm w trakcie trwania kampanii, potwierdzona oświadczeniami adresatów wysyłki, że zapoznali się z treścią podręcznika.

We wniosku o płatność końcową beneficjent wskazał, iż stopień realizacji ww. celu został osiągnięty na poziomie 100%. W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r., beneficjent wskazał, że wskaźnik został zweryfikowany na podstawie oświadczeń złożonych przez uczestników konferencji na formularzu zgłoszeniowym oraz na podstawie dokumentów z poczty (potwierdzeń odbioru), z których wynika, iż rozdystrybuowanych zostało 1000 szt. podręcznika. Organ I instancji ustalił i ustalenie to jako prawidłowe podzielił Minister, że w treści formularza zgłoszeniowego uczestników zamieszczono oświadczenie, z którego wynikało, że przyszli uczestnicy konferencji i eventów otrzymali i zapoznali się z kompletem materiałów szkoleniowych wraz z podręcznikiem w formie elektronicznej na temat wdrażania idei flexicurity w firmie.

Należy zauważyć w związku z tym, że deklarację zgłoszeniową dotyczącą udziału w szkoleniach w formie konferencji wypełniali potencjalni ich uczestnicy. Z wniosku wynika, że potwierdzenie udziału w konferencjach miało odbywać się pisemnie lub mailowo i taką okoliczność strona potwierdzała składając dowody wysłania maili. Dokument ten tj. formularz zgłoszeniowy uczestnicy podpisywali przed rozpoczęciem udziału w konferencji a więc tacy, w odniesieniu do których strona potwierdzała później, że będą oni uczestniczyć w konferencji. Na takim etapie trudno uznać za wiarygodną okoliczność, że w trakcie elektronicznego wypełniania formularza zgłoszeniowego, czy też przed jego wypełnieniem potencjalni uczestnicy zapoznali się z podręcznikiem liczącym 50 stron. Zaznaczyć przy tym należy, że były również podręczniki w formie papierowej w ilości 1000 sztuk czyli więcej niż ostatecznie musiało być uczestników szkoleń, które były wysyłane do potencjalnych chętnych celem zapoznania się przez nich z jego treścią. Ich doręczenie miało być wykazane za pośrednictwem dowodu nadania, zaś fakt zapoznania się z ich treścią miał być potwierdzony oświadczeniem. Strona nie wykazała ażeby poza oświadczeniami z formularzy zgłoszeniowych posiadała jakiekolwiek inne oświadczenia. Należy zatem uznać, że strona nie wykazała w deklarowany przez siebie sposób zapoznanie się z podręcznikiem przez rzeczywiście uczestniczących w szkoleniach (konferencjach i ventach) 700 podmiotów z docelowej grupy.

W zakresie celu szczegółowego wskazanego powyżej w pkt 3 i 4 założono zwiększenie świadomości płynących z wdrożenia flexicurity i w zakresie zrównania szans kobiet i mężczyzn. Wskaźnikami pomiaru celów miała być liczba odbiorców kampanii flexicurity i kampanii równości płci zaś źródłem weryfikacji / pozyskania danych do pomiaru wskaźnika, miały być ankiety otrzymane od uczestników konferencji i eventów oraz ich porównanie z wynikami uzyskanymi przed realizacją projektu. W obydwu przypadkach skarżący wskazywał na realizację wspomnianych celów, jakkolwiek poziom ich realizacji we wniosku końcowym o płatność i w piśmie korygującym z 4 lutego 2013 r. różnił się. W obydwu tych przypadkach skarżący nie przedstawił ankiet, które zostałyby wypełnione przez uczestników konferencji przed rozpoczęciem szkoleń i po ich zakończeniu, co pozwoliłoby na jednoznaczne określenie wzrostu poziomu wiedzy u tych osób w badanych dziedzinach. Zobowiązanie takie wynika z zapisów zawartych we wniosku, w którym nie ma mowy o porównywaniu danych z ankiet z danymi wynikającymi z teleankiet. Zdaniem Sądu zapis wniosku wskazujący na uzyskiwanie ankiet od uczestników konferencji i eventów celem porównania ich treści z danymi uzyskanymi przed rozpoczęciem projektu, nie może być rozumiany w sposób wskazywany przez stronę. Trudno bowiem jak chce tego skarżący uznać, że dane otrzymane przed złożeniem wniosku w postaci wywiadów teleankietowych pozyskanych od osób, które ankietowano telefonicznie dla uzyskania rozeznania co do skali potencjalnego zainteresowania tematyką przyszłego projektu - co do których, nie ma wiedzy, czy uczestniczyli następnie w szkoleniach - można porównywać z wiedzą uzyskaną od osób ostatecznie uczestniczących w szkoleniach. Dane te nie są porównywalne, a skarżący nie wykazał ażeby osoby uczestniczące w szkoleniach to były te same osoby, od których wstępnie uzyskano dane w ramach teleankiet. Tylko bowiem u tych samych ankietowanych osób można stwierdzić, czy po uczestniczeniu w szkoleniach w trakcie konferencji i eventów ich wiedza i świadomość wzrosła. Skarżąca okoliczności tej nie wykazywała i nie twierdzi tak również w skardze uznając jednak, że dla celów porównawczych dane uzyskane w trybie teleankiety, są prawidłowo przyjęte dla potrzeb realizacji przedmiotowych celów. Stanowisko skarżącego o czym była mowa wyżej, nie jest prawidłowe w związku z czym za właściwe należy uznać stanowisko organów w tej kwestii.

W ocenie Sądu brak deklarowanego we wniosku sposobu udokumentowania realizacji przedstawionych celów projektu powoduje, że nie można uznać je za zrealizowane, co powoduje konieczność uznania kwoty wypłaconych skarżącemu środków za niekwalifikowalne. Należy podkreślić, że celem projektu nie była organizacja konferencji dla określonej liczby osób lecz uzyskanie przez te osoby na skutek uczestnictwa w tych konferencjach określonej wiedzy. Należy zauważyć przy tym, że w odniesieniu do udokumentowania udziału tych osób w konferencjach i związanych z tym ich kosztów np. cateringu, organ również miał zastrzeżenia ze względu na brak list obecności. Należy w związku z tym zgodzić się z organem w odniesieniu do tych kwestii, że strona chcąc prawidłowo udokumentować określone wydatki powinna prowadzić listy z własnej inicjatywy. Jest to bowiem najprostsza metoda pozwalająca na sprawdzenie rzeczywistej liczby osób faktycznie korzystających ze szkoleń i cateringu, bo same faktury, nie mogą być uznane za wystarczający dowód. Nie chodzi tu przy tym o to, ażeby dokumentować ile konkretna osoba wypiła kawy, czy zjadła. Wskazać w tym miejscu również należy, że jeśli chodzi o pozostałe uchybienia, do których doszło przy realizacji projektu, to jakkolwiek mają one znaczenie dla oceny sposobu działania beneficjenta i były podstawą zastrzeżeń dotyczących możliwości rozliczenia wydatków strony, w tym końcowego wniosku o płatność, czy sformułowania zastrzeżeń pokontrolnych a w konsekwencji wypowiedzenia umowy, są to kwestie dodatkowe przemawiające za prawidłowością decyzji organów.

W tym stanie rzeczy nie mogą mieć znaczenia zarzuty skargi, w której strona kwestionując w całości stanowisko organów, zarzuca im konsekwentnie to, że w jej ocenie nie ustosunkowały się one do jej wszystkich argumentów. W szczególności skarżący podnosi, że Minister, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i zaaprobował decyzję organu I instancji, mimo, że ten nie podniósł w swojej decyzji wszystkich kwestii, które ona poruszała w swoich pismach wykazując prawidłowość swoich działań podejmowanych dla realizacji projektu.

Oceniając przedmiotowy zarzut skargi należy mieć na względzie, że Minister przedstawiając w swojej decyzji ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, zaprezentował jednoznaczne stanowisko, że uznaje je za całkowicie prawidłowy jak również, że uznaje za prawidłowo wskazaną podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Minister uznał w związku z tym, że doszło do naruszenia konkretnych zapisów Wytycznych mających zastosowanie w sprawie wobec czego istniała podstawa prawna zarówno do rozwiązania umowy jak również do zastosowania przepisów ustawy prawo finansowe do zwrotu środków finansowych we wskazanej wysokości.

W tym miejscu należy stwierdzić, że zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego w odniesieniu do ustaleń pokontrolnych, czy też do stanowiska organu I instancji, były wyjaśniane przez ten organ w pismach, które były przesyłane stronie przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Stanowisko zaś, które organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji, było natomiast konsekwencją oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wysnucia na jego podstawie wniosków, które to stanowisko poprzez krytyczne odniesienie się do materiałów i twierdzeń strony, wskazuje na brak podzielenia jej argumentów w odniesieniu do spornego projektu. Trudno więc uznać zarzuty strony kierowane pod adresem Dyrektora, które dotyczą konstrukcji jego decyzji za prawidłowe. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty zawarte w skardze a odnoszące się do tego, iż Minister, nie odniósł się do każdego oddzielnie zarzutu odwołania należy stronie przyznać rację, z tym że naruszenie to nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do wszystkich sformułowanych przez stronę zarzutów odwołania. Obowiązkiem organu jest bowiem poza ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną również realizacja zasady przekonywania i realizacja zasady zaufania do organów władzy publicznej - art. 11 i art. 8 k.p.a. Mankamenty uzasadnienia w tym zakresie mogą być w pewnych przypadkach w ocenie Sądu podstawą uchylenia decyzji, ale tylko wówczas, gdy wady te mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie ze względu na brak realizacji celów projektu, co zostało wyjaśnione wyżej, a nadto na naruszenia zasad działania przy jego realizacji w zakresie dokumentacji finansowej, zasady konkurencji i inne, co zostało szczegółowo wykazane w decyzjach (głównie I instancji), sytuacja taka nie ma miejsca. Wydatki słusznie zostały uznane za niekwalifikowalne a więc brak jest podstaw do uznania za trafne stanowiska strony dotyczącego błędnej wykładni obowiązujących zapisów Wytycznych (wersja z 22 listopada 2010 r.) w zakresie pkt 2.2., które to przepisy są przepisami ogólnymi i odnoszą się do zakresu ich obowiązywania. Organ miał natomiast podstawy do uznania, że doszło do naruszenia Wytycznych w zakresie przez niego wskazanym a odnoszącym się do poszczególnych zapisów rozdz.3.1.1 i 4.5.5.

Organ rozwiązał umowę ze stroną uznając, że nie zrealizowała celu projektu, a więc wiąże się to z tym, że nie realizowała projektu zgodnie z wnioskiem, o czym stanowi § 3 ust. 1 umowy. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia procedur, o których jest mowa w § 13 ust. 1 pkt 2 umowy i art. 184 § 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), co uzasadniało nakazanie zwrotu kwoty dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Wobec powyższego uznając zaskarżoną decyzję za uzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.