Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1566456

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 czerwca 2014 r.
V SA/Wa 2109/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura.

Sędziowie WSA: Izabella Janson (spr.), Mirosława Pindelska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok;

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję z dnia (...) czerwca 2013 r. organu I instancji;

2.

zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Prezesa Agencji" albo "organ II instancji" z... lipca 2013 r. Nr.. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, dalej "Dyrektor" albo "organ I instancji" z... czerwca 2013 r. Nr.. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia... listopada 2010 r. nr.... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji i Modernizacji Rolnictwa w Grodzisku Mazowieckim. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.:

M.K., dalej "Skarżący", w dniu... maja 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Grodzisku Mazowieckim wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), do którego wniósł w dniu 13 października 2010 r. korektę, w odpowiedzi na pismo Agencji z dnia... października 2010 r., wzywające do złożenia wyjaśnień. W powyższym wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni... ha, do płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnię... ha oraz uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) powierzchnię... ha.

W dniu 6 września 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim wpłynęło oświadczenie W. K., iż nie wnioskował on o dopłaty na działki nr. Wyjaśnił, że o dopłaty na powyższe działki wniosek składał jego siostrzeniec M. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim wydał w dniu... listopada 2010 r. decyzję na mocy której stronie przyznane zostały płatności do powierzchni deklarowanej w kwocie... zł.

W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z... listopada 2010 r., decyzją z... czerwca 2013 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2010.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało, że Kierownik Biura Powiatowego w Grodzisku Mazowieckim wydał nieprawidłową decyzję w sprawie przyznając rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, gdy działki użytkował inny rolnik. Organ I instancji otrzymał oświadczenie tego rolnika w dniu... września 2010 r., jednakże całkowicie pominął ten dowód w sprawie, przyznając płatności zgodnie z wnioskiem. W związku z tym zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nastąpiło w toku czynności zmierzających do wydania decyzji, co skutkowało tym, iż sposób załatwienia przedmiotowej sprawy stanowi zaprzeczenie stanu faktycznego.

Po rozpoznaniu złożonego przez Skarżącego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatności bezpośrednie. Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia... listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach" w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach i art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ przyznając Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w tym m.in. do powierzchni działek ewidencyjnych o numerach..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim przyznał przedmiotowe płatności, z pominięciem oświadczenia W.K. z dnia 6 września 2010 r.

Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR - decyzja z dnia... listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim rażąco naruszała przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył M. K. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 6, art. 8, art. 11, art. 107, art. 112-113, oraz art. 104 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu ww. reguł postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż złożona skarga jest uzasadniona, a zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uchylić.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym i przyznającej Skarżącemu płatności obszarowe.

Przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podziela stanowisko, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12).

Istota sporu dotyczy zaś tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Zdaniem Sądu decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Mazowieckim z dnia... listopada 2010 r. nr... nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie oświadczenia W. K. z dnia... września 2010 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wywieść należy więc, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Z treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.

Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury, w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowił zaś rażącego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono - wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę całość powierzchni zadeklarowanych we wniosku działek. Jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej równą 14,31 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników.

Powyższe oznacza, iż Skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, gdyż wydał ją właściwy organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności.

Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale w trybie zwykłym. Ponadto, niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek Skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.