Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1941210

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 października 2015 r.
V SA/Wa 1769/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków.

Sędziowie WSA: Anna Wesołowska (spr.), Tomasz Zawiślak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) (dalej "Dyrektor ARiMR") decyzją z dnia (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) (dalej "Kierownik ARiMR") z dnia (...) nr (...) w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący - A. R. złożył w dniu 13 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 r. na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.) wraz z załącznikami graficznymi. W dniu 9 czerwca 2014 r. skarżący złożył zmianę do wniosku. W dniu 26 sierpnia 2014 r. wezwany został do złożenia wyjaśnień. Organ wskazał, że działka o nr (...) nie znajduje się w bazie referencyjnej systemu identyfikacji działek rolnych.

W dniu 11 września 2014 r. A.R. złożył korektę wniosku wraz z wypisem i wyrysem działki z rejestru gruntów.

Decyzją z dnia (...) nr (...) Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność ONW w wysokości (...) zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości (...) zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W dniu 12 lutego 2015 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż nie zgadza się z pomniejszeniem działek o nr (...). Zdaniem Skarżącego z działki o nr (...) poprzedni właściciel usunął zadrzewienie i obecnie znajdują się tam sporadycznie karpy po drzewostanie, a między nimi na całości powierzchni od roku 2013 prowadzony był wypas bydła. Na działce o nr (...) znajduje się pas trawy, który przysłaniają rozłożyste korony i cień drzew. Nie przybyło tam drzew, a granice wykaszania są takie same jak w ostatnich 2 latach. Rolnik wskazuje, że zgłosił do Starostwa Powiatowego w (...) zmiany użytkowania gruntów na działce (...). Do odwołania dołączył kopie 2 ortofotomap oraz aktu notarialnego Rep. A Nr (...).

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW strefa nizinna II wynosi (...) ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosi (...) ha. Stawka płatności do 1 ha na obszarze ONW strefa nizinna II została określona w rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej ONW i wynosi (...) zł.

Początkowa kwota płatności ONW strefa nizinna II została naliczona do powierzchni stwierdzonej i wyniosła: (...) ha x (...) zł = (...) zł. Jednakże powyższa kwota została zmniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna II zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła: (60,50 - 55,57 ha)/55,57 ha x 100% = 8,8717%. W związku z powyższym należna w roku bieżącym kwota płatności ONW strefa nizinna II została pomniejszona o kwotę: 2 x 4,93 ha x 241,09090896 zł = 2 377,16 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotnie wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota przyznanej płatności do obszaru ONW strefa nizinna II po uwzględnieniu zmniejszeń wyniosła: (...) zł - (...) zł = (...) zł.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że płatność ONW przysługuje rolnikowi jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r.).

Organ wyjaśnił, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy.

Organ podkreślił, iż dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zaznaczył, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m. Organ wskazał, że obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, przy ustalaniu powierzchni uprawnionej, oparł się na danych wynikających z systemu informacji geograficznej. Ustalając powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności wziął pod uwagę treść żądania Strony wyrażoną we wniosku, a przede wszystkim zdjęcia dostępne na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w Zintegrowanych Systemie Zarządzania i Kontroli, zwanym dalej ZSZiK.

Organ odwoławczy stwierdził po dokonanej ponownej analizie ortoobrazów dostępnych w systemie informatycznym i przeanalizowaniu deklaracji rolnika we wniosku i porównaniu jej z danymi wynikającymi ze zdjęć lotniczych, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2014.

Organ zauważył, że na działkach o nr (...) i (...) znajdują się zalesienia i zakrzewienia. Co prawda jak wskazuje rolnik, uprzedni właściciel oświadczył, że z działki o nr (...) został usunięty drzewostan leśny i jest wykorzystywana rolniczo (umowa sprzedaży z dnia (...)), jednakże ortofotomapa z dnia (...) (tekst jedn.: już po złożeniu oświadczenia) nie potwierdza, aby działka o nr (...) była użytkowana rolniczo na powierzchni wskazanej we wniosku. Organ dodał, że w dniu (...) poinformowano rolnika o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG dla spornej działki wynoszącym 0,30 ha, a on nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia spornych kwestii. Odnośnie działki o nr (...) to powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG) uległa zmianie w odniesieniu do lat ubiegłych bowiem powierzchnia użytkowana rolniczo zmniejszyła się. Na dostępnej w ZSZiK ortofotomapie widoczne jest zmniejszenie powierzchni działki rolnej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zaznaczył, że w świetle powyższego przepisu strona zobowiązana jest dostarczyć organowi dowody na poparcie okoliczności, z których wywodzi skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. Jeśli strona nie przedstawi w toku postępowania dowodów, z których w ocenie organu jednoznacznie będzie wynikać, iż spełnia przesłanki do przyznania płatności, organ na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy uznaje daną okoliczność za nieudowodnioną. Organ podniósł, że odwołujący nie zgadza się z wydaną decyzją, jednakże nie przedstawia dowodów mogących stanowić podstawę do wzruszenia rozstrzygnięcia Organu I instancji oraz przyznania płatności w żądanej wysokości.

Biorąc zatem pod uwagę dostępne w systemie ZSZiK zdjęcia spornych działek organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Organu I instancji jest prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Zdaniem skarżącego, niesłusznie potracono mu część dofinansowania w związku z rzekomym wykryciem przedeklarowanym dotyczącym działek ew. nr (...) i nr (...).

Skarżący podniósł, że ww. decyzja została wydana na podstawie błędnej przesłanki zawartej w systemie informacji ZSZiK w BP ARiMR w (...). Zdaniem skarżącego, w systemie tym widnieją nieaktualne zdjęcia jego nieruchomości, co zaciera faktyczny areał użytków rolnych na wyżej wskazanych nieruchomościach. Skarżący oświadczył, że nie zataił informacji odnośnie użytkowania gruntów rolnych na działce z której poprzedni właściciel usunął zakrzaczenie i drzewa, które sporadycznie tam rosły. Wskazał, że na działce nr (...) przez cały rok 2014 prowadzony był wypas bydła, a pozostałe chwasty zostały usunięte do 30 lipca 2014 r.

W ocenie skarżącego mapy, na których oparła swoje pomiary ARiMR są nieaktualne, lub niedostatecznie dokładne. Wskazał, że działka ew. nr (...) do niedawna nie pozostawała utrzymywana w dużej części w dobrej kulturze rolnej, lecz już w roku 2013 prowadzony był na niej wypas bydła (krzaki i sporadyczne drzewa zostały usunięte). Skarżący oświadczył, że nie wie jaki jest powód niezakwalifikowania całej powierzchni działki nr (...), zgłoszonej do dopłat. Oświadczył, że na ww. nieruchomości zagospodarował zakrzaczenie na działce rolnej, jako pas trawy stałej, gdzie na załączniku graficznym oznaczył przybliżony obszar i występowanie uprawy. Zdaniem skarżącego, w związku z tym, że pas ten ma co najmniej 1000 m długości to logicznym jest, że średnia szerokość powinna wynosić 18 m. Skarżący zaznaczył, że w związku ze starymi drzewami rosnącymi w bliskiej odległości od ww. pasa trawy, ich rozłożyste korony i cień przysłoniły z czasem jego grunty rolne na tej działce. Wskazał, że ponieważ nie przybyło tam drzew, a granice wykaszania są takie jak w ostatnich 2 latach, jest zdziwiony potrąceniem zawartym w decyzjach dotyczących dopłat do tych powierzchni. Oświadczył, że na granicy działki (...) posiada użytek zielony pod zarastającymi go koronami drzew. Wskazał, że dokładne zacieranie się granicy drzew i granicy łąki na ortofotomapach wynika z załączonych kopii działki ew. nr (...) z 2014 r. i z lat wcześniejszych, które faktycznie z rzutu fotomap pokazują pokrywanie się tych granic już w 2014 r., co jest mylne, gdyż to jedynie graniczne drzewa są większe i mają bardziej rozłożyste korony.

Skarżący dodał, że z kopii aktu notarialnego zakupu działki ew. nr (...) dołączonego do odwołania wprost wynika, że drzewa z działki usunął poprzedni właściciel, a on zakupił grunty zagospodarowane rolniczo.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje organ obu instancji o przyznaniu płatności z tytułu ONW nizinne strefa II zostały wydane na podstawie informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), które według Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 uznawane są jako dane na podstawie których prowadzone są kontrole administracyjne wniosków o przyznanie płatności.

Nie ulega wątpliwości, że zadaniem organów wydających decyzję administracyjną w przedmiocie płatności z tytułu ONW jest ocena, czy producent rolny składający wniosek i ubiegający się o dopłaty spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. Kontrole te przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole te przeprowadza się za pomocą narzędzi informatycznych, a dotyczą one m.in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi przez rolnika w pojedynczym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

Kontrolę administracyjną przeprowadza się za pomocą Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, zwanym dalej ZSZiK. Państwa członkowskie obowiązane są prowadzić taki system, którego częścią składową, oprócz skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności jest m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych (art. 15 rozporządzenia 73/2009). Zgodnie z art. 17 korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS - zdefiniowany w art. 2 pkt 25 rozporządzenia nr 796/2004), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000.

Podkreślić należy, że istotą kontroli administracyjnej jest weryfikacja danych zawartych we wniosku pomocowym dla zweryfikowania między innymi zadeklarowanej w nim powierzchni, z danymi zawartymi w referencyjnym systemie LPIS, na podstawie którego - jako spełniającego wymogi unijne i krajowe - należy kwalifikować powierzchnie dla płatności ONW.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje natomiast w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Z treści żądania skarżącego wyrażonej we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2014 r. wynika, że powierzchnia deklarowana działki o nr ewidencyjnym (...) wynosi (...) ha i działka została oznaczona literą Ż. Powierzchnia deklarowana działki o nr ewidencyjnym (...) wynosi natomiast (...) ha i została ona oznaczona literą O.

Ze zdjęć dostępnych na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w ZSZiK wynika, że w stosunku do działki nr (...) powierzchnia wynosi (...), a powierzchnia g. obszaru wynosi (...) ha, co zgadza się z powierzchnią deklarowaną -(...) ha i powierzchnią stwierdzoną - (...) ha wskazaną w decyzji organu I instancji.

Natomiast odnośnie działki nr (...) istnieją rozbieżności pomiędzy tym, co wynika z ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w ZSZiK, a tym co organ I zawarł w decyzji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy.

Ze zdjęć na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w ZSZiK (załączonej do akt administracyjnych) wynika, że w stosunku do działki nr (...) powierzchnia wynosi (...), a powierzchnia g. obszaru wynosi (...) ha. Natomiast w decyzji organu I instancji organ w stosunku do tej działki wskazał jako powierzchnię deklarowaną -(...) ha, a powierzchnię stwierdzoną -(...) ha, co nie zgadza się z powierzchniami wynikającymi z dołączonych ortofotomap.

W ocenie Sądu, powyższe rozbieżności co do powierzchni działki nr (...) mają istotne znaczenie dla sprawy, gdyż organ ustalając powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności skarżącemu opierał się przede wszystkim na zdjęciach dostępnych na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w ZSZiK. Z treści decyzji organu nie wynika natomiast na jakiej podstawie organ przyjął inną powierzchnię działki nr ew. (...) niż powierzchnia wynikającą z ortofotomapy.

Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie pozbawione jest zatem przejrzystości i godzi w zasadę przekonywania i zaufania obywateli do organów administracji. Wobec wskazanych rozbieżności należy uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia.

W myśl z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do powyższych rozbieżności co do powierzchni działki nr (...) świadczy o braku rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności sprawy, co stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że powyższego obowiązku organów nie uchyla treść art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Wskazanie w powyższym przepisie, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, nie uchyla obowiązku organu co do rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Nałożenie na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne nie oznacza również, że ustalenia zawarte w decyzji organu mogą być sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i wyjaśni kwestię różnicy w powierzchni działki nr (...) wynikającą ze zdjęć dostępnych na obrazie ortofotomapy dostępnej w systemie informacji geograficznej w ZSZiK oraz powierzchnię wynikającą z decyzji organu I instancji.

Reasumując Sąd stwierdził, że ocena zebranych w sprawie dowodów powinna się odbyć stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. poprzez ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiazań między nimi, tak aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Sporządzenie natomiast uzasadnienia decyzji z którego wynikać będzie dlaczego organ uznał pewne dowody w sprawie, a inne pominął stanowić będzie realizacje zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.