V SA/Wa 1630/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3112006

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. V SA/Wa 1630/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.).

Sędziowie: WSA Michał Sowiński, NSA Piotr Piszczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. (dalej "Skarżący", "Strona") jest postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej "Dyrektor Oddziału", "organ odwoławczy") z (...) lipca 2018 r. nr (...) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Pismem procesowym z (...) lutego 2018 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr (...) z (...) listopada 2017 r. w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wskazał, że uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia nastąpiło bez jego winy, z uwagi na nieprawidłowości w doręczeniu ww. rozstrzygnięcia organu. Podniesiono, że przesyłka zawierająca decyzję nie została prawidłowo awizowana, a z koperty nadawczej oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie można wywnioskować kto dokonał doręczenia, gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki oraz brak czytelnego podpisu doręczyciela, w punkcie 4 potwierdzenia odbioru nie zaznaczono powodu zwrotu przesyłki do nadawcy wpisując jedynie jej numer, brak jest daty i podpisu doręczającego/wydającego, a w miejscu na podpis zamieszczono jedynie stempel "Zwrot nie podjęto w terminie".

Zdaniem Strony przesyłka nie została skutecznie doręczona w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."). Do wniosku o przywrócenie terminu Skarżący dołączył reklamację przesyłki pocztowej nr (...) zawierającej decyzję nr (...) z (...) listopada 2017 r. oraz Skargę na czynności służbowe doręczyciela.

Pismem z (...) marca 2018 r. organ odwoławczy wezwał Stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia odpowiedzi Poczty Polskiej udzielonej w związku ze złożoną reklamacją.

W odpowiedzi Skarżący wskazał, że do 28 marca 2018 r. nie otrzymał odpowiedzi od Poczty Polskiej, co na podstawie § 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej - nieudzielenie przez operatora pocztowego odpowiedzi na reklamację w terminie 30 dni - skutkuje uznaniem reklamacji.

Reklamację dotyczącą przesyłki zawierającej decyzję nr (...) z (...) listopada 2017 r. wniósł również nadawca - Kierownik BP ARiMR w O.

Pismem z 25 maja 2018 r. Poczta Polska poinformowała, że w toku podjętych czynności wyjaśniających nie stwierdzono wystąpienia przesłanek jednoznacznie świadczących o nieprawidłowościach przy realizacji usługi dotyczącej przesyłki nr (...).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Dyrektor Oddziału postanowieniem z (...) lipca 2018 r. nr (...) odmówił Stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że na przesyłce nr (...) widnieją informacje wymagane w świetle przepisu art. 44 § 1-3 k.p.a., tj. informacja o dwukrotnej awizacji wraz z datami, informacja o miejscu pozostawienia awiza - skrzynka pocztowa adresata, oznaczenie Urzędu Pocztowego, gdzie pozostawiono przesyłkę - UP 001, informacja na temat przesyłanego dokumentu - numer decyzji, wystarczające do tego, aby uznać, że decyzja nr (...) z (...) listopada 2017 r. została prawidłowo doręczona Stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych przez Stronę kwestii braku możliwości ustalenia kto dokonał doręczenia, braku zaznaczenia powodu zwrotu przesyłki do nadawcy, braku daty i podpisu doręczającego/wydającego, organ odwoławczy wskazał, że przesyłka zawiera pieczęcie Urzędu Pocztowego, pieczęcie dotyczące dat awizacji zawierają podpisy/parafki. Wprawdzie w punkcie 4 zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zaznaczono powodu zwrotu przesyłki, jednak na samej kopercie widniej pieczęć - zwrot nie podjęto w terminie. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest natomiast daty i podpisu doręczającego/wydającego, bowiem przesyłka nie została przekazana do rąk adresata, a uznanie doręczenia jej Stronie ustalono na podstawie przepisu art. 44 § 4 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie istnieją przesłanki do zakwestionowania doręczenia przesyłki w trybie przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a.

Rozpatrując natomiast kwestię uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu na złożenie odwołania wskazano, że brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ze względu na brak przesłanek umożliwiających uznanie, że nie została dokonana prawidłowa awizacja przesyłki zawierającej decyzję nr (...) z (...) listopada 2017 r., należy przyjąć, że awiza, zgodnie z adnotacją na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru, pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Tym samym wina, polegająca na nieodebraniu przesyłki zawierającej decyzję, leży po stronie zainteresowanego.

Jak dalej podkreślił organ odwoławczy, przyjmując, że domniemanie doręczenia decyzji nie zostało w prowadzonym postępowaniu skutecznie zakwestionowane przez Stronę, uznać należało, że decyzja została doręczona. Nie można w takiej sytuacji uznać, aby Skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu na złożenie odwołania, rozumiany przez Stronę postępowania jako brak pozostawienia awiza dotyczącego przesyłki zawierającej decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, albo uznać należało, że decyzja nie została w ogóle doręczona skutecznie poprzez uchybienie wymogu dwukrotnej awizacji przesyłki (co skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania w sprawie przywrócenia terminu na złożenie odwołania) albo, jak zostało przyjęte przez organ odwoławczy - uznając, że doręczenie zostało przeprowadzone prawidłowo w trybie przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a., należało konsekwentnie stwierdzić, że okoliczności wskazywane przez Stronę jako przyczyna uchybienia terminu - brak awizacji przesyłki, faktycznie nie zaistniały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie domniemania doręczenia decyzji, w sytuacji, gdy nie zostały zachowane przesłanki wymienione w cyt. przepisie oraz niezasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W motywach skargi Skarżący podniósł, że do przyjęcia skutku doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. adresat musi być zawiadomiony o przesyłce w sposób niebudzący wątpliwości. Ponieważ ustawodawca zakłada, że zastępcze doręczenie jest fikcją prawną, muszą być spełnione wszystkie formalne wymogi uznania jego skuteczności.

Tryb ten stwarza bowiem prawną fikcję doręczenia jako wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania przesyłki adresatowi. Sytuacji wyjątkowych nie można zaś traktować rozszerzająco. Skarżący podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Jakkolwiek słowo "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, to jednak nie oznacza ono, iż doszło do takiego sposobu zawiadomienia, które mieściło się w wymogach art. 44 k.p.a. Zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać.

Tymczasem w niniejszej sprawie z adnotacji umieszczonych na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru dotyczącym doręczenia decyzji nie można ustalić kto dokonał doręczenia, brak jest czytelnego podpisu doręczyciela, w punkcie 4 potwierdzenia odbioru nie zaznaczono powodu zwrotu przesyłki do nadawcy wpisując jedynie jej numer, brak jest daty i podpisu doręczającego/wydającego, a w miejscu na podpis zamieszczono jedynie stempel "zwrot nie podjęto w terminie".

Zdaniem Skarżącego, niemożliwe jest przyjęcie domniemania prawnego w zakresie doręczenia zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego adnotacje zamieszczone na druku potwierdzenia odbioru oraz na kopercie nie dowodzą dokonania zastępczego doręczenia decyzji w sposób prawidłowy. Sama informacja o awizowaniu przesyłki nie jest bowiem równoznaczna ani z potwierdzeniem faktu pozostawienia zawiadomienia o miejscu złożenia przesyłki, ani o miejscu umieszczenia tego zawiadomienia. Tym samym, znajdująca się na kopercie adnotacja o powtórnym awizowaniu przesyłki 28 grudnia 2017 r. dowodziła jedynie, że spełniona została, przewidziana w art. 44 § 2 k.p.a., przesłanka dwukrotnego awizowania przesyłki. W żaden natomiast sposób z adnotacji tej nie wynikało, iż powtórnie awizując przesyłkę dokonano czynności, o których mowa w art. 44 § 2 k.p.a. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych, aby informacje o urzędzie pocztowym, w którym pozostawiono przesyłkę oraz o miejscu pozostawienia zawiadomienia o przesyłce (awizo), sporządzone przez doręczyciela 19 grudnia 2017 r., uznać za odnoszące się również do powtórnego awizowania przesyłki dokonanego 28 grudnia 2017 r. Ani bowiem druk potwierdzenia odbioru, ani też koperta nie zawierały żadnych (poza datą) adnotacji dotyczących powtórnego awizowania przesyłki. Wobec tego w aktach sprawy brak jest dowodu, który potwierdzałby, iż powtórne zawiadomienie (awizo) pozostawione Skarżącemu zawierało informację o miejscu pozostawienia przesyłki oraz wskazywało miejsce, gdzie umieszczone zostało to zawiadomienia. Oznacza to, że zastępcze doręczenie decyzji nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, w trybie zastępczym przewidzianym w art. 44 § 2 k.p.a.

Nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji zostały potwierdzone przez Pocztę Polską. Skarżący podniósł, iż w odpowiedzi na jego skargę Poczta Polska pismem z 22 czerwca 2018 r. przyznała, że kserokopie dołączonych do skargi potwierdzeń odbioru potwierdzają zasadność zarzutu nieumieszczenia wymaganych danych, jednakże powodem braku danych jest zastosowany przez nadawcę formularz, który uniemożliwił ich naniesienie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), wykazała, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania opiera się na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Kierownika BP ARiMR w O nr (...) z (...) listopada 2017 r., w trybie zastępczym. Organ wskazał, że przesyłkę zawierającą rozstrzygnięcie prawidłowo awizowano, a zatem doszło do fikcji prawnej doręczenia na skutek jej niepodjęcia. W treści zaskarżonego postanowienia powołano się przy tym na art. 44 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału nie dokonał jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia ww. decyzji, w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu w świetle zebranego materiału dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego doręczenia przedmiotowej decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie.

Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej.

W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 k.p.a. stanowi wreszcie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu określonego art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Dotyczy to zarówno zawiadomienia jak i zawiadomienia powtórnego. Brak prawidłowych zawiadomień lub wątpliwość, czy zostały one dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.

Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. Cyt. powyżej przepis przewiduje bowiem możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki (czy też powtórnym awizowaniu) nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że treści utrwalone na kopercie oznaczonej numerem nadawczym (...) zawierającej decyzję z (...) listopada 2017 r. nr (...) nie pozwalają ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy Skarżący został prawidłowo powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Po pierwsze, na kopercie zawierającej przesyłkę oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie powtórnego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru, jak również brak adnotacji o miejscu umieszczenia zawiadomienia. Informacja jedynie o powtórnym awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych zebranych w aktach, organ odwoławczy nie mógł przyjąć fikcji doręczenia decyzji Dyrektora BP ARiMR w Ostrołęce z 30 listopada 2017 r., w trybie zastępczym.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności nakazują przyjąć, że doręczenie przesyłki zawierającej ww. decyzję było wadliwe formalnie, a zatem nieskuteczne.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, zobowiązując właściwy organ do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.