V SA/Wa 1455/17, Wykazanie przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia należności składkowej, a uznaniowy charakter decyzji ZUS o jej umorzeniu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2559907

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. V SA/Wa 1455/17 Wykazanie przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia należności składkowej, a uznaniowy charakter decyzji ZUS o jej umorzeniu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabella Janson.

Sędziowie WSA: Irena Jakubiec-Kudiura, Marek Krawczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. M., utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) kwietnia 2017 r. odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 47.307,60 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 13.171,26 zł i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 3.670,81 zł powstałych w okresie 02/2001 r. - 01/2006 r.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2017 r. Skarżący zwrócił się o umorzenie zaległości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż obecnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, z uwagi na stan zdrowia jest pod nadzorem lekarzy, przyjmuje leki. Żona Skarżącego nie pracuje, również jest chora, czeka na operację.

Skarżący uzyskuje dochód w kwocie miesięcznej 902,29 zł netto. Nie pobiera świadczeń, nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z urzędu pracy ani pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy.

Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 559,10 zł. Oprócz zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek nie posiada innych zobowiązań finansowych. Nie posiada żadnego majątku, mieszka z żoną w mieszkaniu komunalnym o powierzchni 12 m2.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W uzasadnieniu decyzji organ, powołując art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm.) - dalej: "u.s.u.s", uznał, że w przypadku Wnioskodawcy nie występuje żadna z przesłanek umorzenia wymienionych w ust. 3 tego przepisu.

Organ ocenił możliwość umorzenia odsetek również w oparciu o treść przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003.141.1365) w szczególności jego § 3 - czyli pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i uznał, że sytuacja Wnioskodawcy nie dowodzi, że jest niemożliwe wywiązanie się przez niego ze zobowiązań wobec ZUS.

Zdaniem organu, analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz powyższe ustalenia nie dają podstaw do uznania, że w tym przypadku zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie, z uwagi na indywidualną sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną. Organ nadmienił, że gdyby Skarżący znajdował się w trudnej sytuacji materialnej, to zapewne miałby przyznaną pomoc, np. z opieki społecznej.

Pismem z dnia 4 maja 2017 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, stwierdzając brak podstaw do umorzenia składek i zaznaczając, że w przypadku Wnioskodawcy, nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać całkowitą nieściągalność odsetek, co dawałoby organowi potencjalną możliwość umorzenia należności. Organ ocenił także sytuację Wnioskodawcy w zakresie jego słusznego interesu i dokonując ponownej analizy treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. uznał, że Wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej jej spłaty należnych organowi składek.

Analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego nie dają podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie, z uwagi na indywidualną sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną. W ocenie Zakładu, opłacenie należności nie pozbawi Skarżącego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Podkreślono także, że Zakład nie ogranicza się wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej i finansowej dłużnika, pod uwagę bierze również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego. Z analizy sytuacji materialnej wynika, że nie jest Skarżący w stanie uregulować istniejącego zadłużenia w formie jednorazowej spłaty. Natomiast realnym rozwiązaniem wydaje się układ ratalny, zawarty na dogodnych warunkach i uwzględniający możliwości płatnicze w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję ZUS z dnia (...) czerwca 2017 r. Strona zarzuciła, że organ dokonał nieprawidłowej oceny jej sytuacji i bezzasadnie uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności.

Zdaniem Skarżącego, dokumentacja zgromadzona w sprawie tj.: zeznania podatkowe, oświadczenie o stanie majątkowym, dokumentacja medyczna, zaświadczenia lekarskie jednoznacznie wskazują, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki do uwzględnienia mojego wniosku o umorzenie zaległości w ZUS.

Skarżący wskazał, że obecnie nie ma żadnej możliwości, aby zadłużenie uregulować. Należy więc uznać, czego nie uczynił ZUS, że w mojej sytuacji nastąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. i mogą być umarzane.

Opowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Na podstawie art. 28 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umarzać w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Umorzenie może nastąpić wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w ustawie, czyli w przypadku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub w innych uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przypadki całkowitej nieściągalności określa art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wskazując enumeratywnie następujące sytuacje:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd podziela stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie w odniesieniu do Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Umorzenie należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, innych niż całkowita ich nieściągalność, możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pojęcie uzasadnionych przypadków, do których odwołuje się ten przepis jest niedookreślone. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) (dalej: "rozpotrządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie Sądu, okoliczność, iż Skarżący poza dochodami z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości 902,29 zł netto nie ma innego majątku, z którego ZUS mógłby wyegzekwować zaległe należności, a wysokość uzyskiwanego przez Skarżącego wynagrodzenia pozwala na stwierdzenie, że w sytuacji Skarżącego mógł zaistnieć przypadek uzasadnionych okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przypomnieć należy, iż Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 559,10 zł. Nie posiada żadnego majątku, mieszka z żoną w mieszkaniu komunalnym o powierzchni 12 m2.

Zdaniem Sądu, egzekwowanie zadłużenia pogłębi u Skarżącego brak zabezpieczenia minimum socjalnego, pozwalającego na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych.

Użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że decyzja ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku gdy zaistnieje któraś z sytuacji określonych w art. 28 ust. 3 lub 3b u.s.u.s. ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o umorzeniu należności. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1625/11; wyrok z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5381/16) ugruntował się pogląd, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. Ponadto NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, CBOSA, zwrócił uwagę, że interes publiczny należy sprowadzić do interesu jednego z działów finansów publicznych, określanego jako stan finansów ubezpieczeń społecznych, który z zasady sprzeczny jest z interesem prywatnym, tj. ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w istocie nie zbadał, czy w sprawie zaistniał ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku Skarżącego o umorzenie należności składkowych.

Zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Przede wszystkim organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a., nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ocena dowodów nosi cechy dowolności. Analiza bezspornego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż Skarżący wraz z żoną żyje w bardzo skromnych warunkach, w mieszkaniu komunalnym o powierzchni 12 m2. Brak dochodów żony Strony i niskie dochody Skarżącego nie mogą pokryć potrzeb życiowych Strony i rodziny, a tym bardziej - wbrew twierdzeniom organu, te niskie dochody nie mogą zostać przeznaczone na rozliczenie się z Zakładem.

W zaistniałej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko ZUS, iż opłacenie należności nie pozbawi Skarżącego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli stałe wydatki Skarżącego wynoszą 559,10 zł, to przy dochodzie 902,29 zł zostaje jemu 343,19 zł, co wydaje się sumą bardzo małą, całkowicie niewystarczającą na zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych dwóch dorosłych osób.

W ocenie Sądu, w postępowaniu obu instancji zabrakło należytego zastosowania art. 7 k.p.a. Organ winien, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes Strony. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności szczególnej analizy wymaga "słuszny interes strony". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny analizując (w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12) pojęcie "ważnego interesu dłużnika" a rozważania te zdaniem składu orzekającego można przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy - nie można pojęcia tego ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych, gdyż funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym także sytuację ekonomiczną Strony, wysokość dochodów, zakres wydatków. Zawężanie wymagań umorzenia należności do sytuacji gdy spłata składek uniemożliwi Stronie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych byłoby niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść dłużnika.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.