V SA/Wa 1442/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3111964

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. V SA/Wa 1442/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.).

Sędziowie: WSA Irena Jakubiec-Kudiura, NSA Piotr Piszczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. (...) Sp. z o.o. w N. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz M. (...) Sp. z o.o. w N. kwotę 12.863 zł (słownie: dwanaście tysięcy osiemset sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi M. w N. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest decyzja Zarządu Województwa Mazowieckiego (dalej jako: "Zarząd Województwa", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z (...) czerwca 2018 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej jako: "MJWPU" lub "organ I instancji") z (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

(...) października 2012 r. skarżąca zawarła z Województwem Mazowieckim, umowę nr (...) o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa pn. "Uruchomienie lotniska komunikacyjnego poprzez modernizację istniejącej infrastruktury oraz budowę nowej związanej z obsługą samolotów i pasażerów na terenie byłego lotniska wojskowego". Na podstawie tej umowy oraz zawartych do niej aneksów, przyznano spółce dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego w wysokości 157.671.456,77 zł, stanowiące nie więcej niż 74,66% kwoty całkowitych wydatków projektu, w tym 143.631.490,49 zł ze środków EFRR a 14.039.966,28 zł z budżetu państwa (w tym 93.599.775,19 zł stanowiącej nie więcej niż 71,92% wydatków kwalifikowalnych objętych pomocą publiczną oraz 64.071.681,58 zł stanowiącej nie więcej niż 79,06% pozostałych wydatków kwalifikowanych). Realizacja projektu została przewidziana na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 października 2015 r. Projekt polegał na uruchomieniu lotniska w M. poprzez modernizację istniejącej infrastruktury byłego lotniska wojskowego oraz budowę nowej infrastruktury w celu możliwości obsługi ruchu lotniczego.

Umowa zobowiązała stronę do realizacji projektu z zachowaniem zasady konkurencyjności (§ 3 ust. 8), do stosowania procedur zapewniających ponoszenie wydatków zgodnie z prawem krajowym i unijnym, w szczególności odnoszącym się do zamówień publicznych oraz określiła obowiązki Beneficjenta, który podmiotowo lub przedmiotowo nie jest obowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (§ 13 ust. 7 regulujący ponoszenie wydatków przez Beneficjentów podmiotowo lub przedmiotowo zwolnionych ze stosowania ustawy Pzp lub wydatków poniżej progu ustawy, zobowiązał się do stosowania Traktatu o Funkcjonowaniu UE, Komunikatu Wyjaśniającego Komisji (Dz.U.UE 1.8.2006/C 179/02), dokumentu Wymierzanie korekt finansowych na naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (tzw. taryfikator korekt), ustawy o finansach publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, § 13 ust. 8 dotyczył zaś obowiązków przy ponoszeniu wydatków zwolnionych ze stosowania Pzp).

Realizując projekt, skarżąca wnioskiem o płatność zwróciła się do MJWPU o refundację wydatku poniesionego na "wykonanie systemów zabezpieczeń w budynku Głównego Punktu Kontroli (GPK)" w kwocie 345.000,00 zł (pozycja nr 7 zestawienia dokumentów potwierdzających poniesione wydatki objęte wnioskiem). Całkowita kwota wydatków objętych wnioskiem wynosiła 32.107.818,71 zł i zawierała również inne wydatki poniesione na rzecz projektu. 28 grudnia 2012 r. MJWPU przekazała wnioskowaną do zrefundowania kwotę na rachunek beneficjenta.

Sposób poniesienia wydatku na "wykonanie systemów zabezpieczeń w budynku GPK" był przedmiotem czynności audytowych prowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w W. (dalej jako: "UKS") w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej. W trakcie czynności audytowych ustalono, że ze względu na wartość przedmiotu zamówienia beneficjent wyłączony był z obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej jako: "p.z.p.") na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 133 ust. 1 p.z.p. Postępowanie przeprowadzone zostało w oparciu o wewnętrzne regulacje beneficjenta, tj. zastosowano procedurę zwaną "zamówieniem z wolnej ręki". Zamówienie udzielone zostało firmie Q., po przeprowadzeniu z nią negocjacji cenowych.

Po przeanalizowaniu stanu faktycznego związanego z wyborem wykonawcy oraz wyjaśnień składanych w trakcie postępowania UKS stwierdził, że zamawiający dokonał wyboru wykonawcy z naruszeniem § 13 pkt 8 umowy o dofinansowanie. Zamawiający na wykonawcę zamówienia wybrał firmę Q., zapraszając jedynie ją do złożenia oferty oraz do negocjacji oferty. Zamawiający w uzasadnieniu wyboru wykonawcy wskazał na przesłanki ekonomiczne, techniczne i operacyjne umożliwiające uzyskanie przez wykonawcę, który realizował wcześniej dla zamawiającego zamówienia o podobnym charakterze, rozwiązań technicznych w pełni kompatybilnych z tymi funkcjonującymi na terenie lotniska. Jednak w opinii UKS, uzyskanie kompatybilności byłoby możliwe również poprzez przygotowanie właściwego opisu przedmiotu zamówienia oraz postawienie odpowiednich warunków udziału w postępowaniu przeprowadzonym w trybie konkurencyjnym. UKS nie zgodził się również z argumentem wystąpienia korzyści ekonomicznej, gdyż podobne zamówienia realizowane były również przez innych wykonawców, wykonujących prace w ramach projektu. W konsekwencji, w związku z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia z naruszeniem zasad konkurencyjności i równego traktowania wykonawców, UKS uznał wydatek w całości za niekwalifikowany.

W wyniku stwierdzonej przez UKS nieprawidłowości, MJWPU przeprowadziła w dniach (...) i (...) lipca 2015 r. kontrolę doraźną ww. postępowania. Wcześniejsza kontrola tego postępowania, przeprowadzona w dniach (...) - (...) kwietnia 2014 r. nie wykazała nieprawidłowości w tym zakresie. Kontrolerzy przyjęli wtedy wyjaśnienia beneficjenta i odstąpili od nałożenia korekty na zamówienia. Tym razem jednak, po ponownym przeanalizowaniu okoliczności udzielenia zamówienia, MJWPU zgodziła się z ustaleniem UKS, że sposób poniesienia wydatku na wykonanie systemów zabezpieczeń w budynku GPK nie wpisuje się w zasady określone umową o dofinansowanie, czyli wydatek nie został poniesiony w trybie konkurencyjnym. Zdaniem kontrolerów, nie można wykluczyć, że przy zastosowaniu procedury otwartej dla innych wykonawców, przeprowadzonej w trybie konkurencyjnym, mogła zostać złożona oferta uwzględniająca wszystkie potrzeby zamawiającego. Procedura taka nie ograniczała też możliwości udziału w postępowaniu firmy Q. MJWPU nałożyła na ww. zamówienie korektę finansową w wysokości 25% wydatków kwalifikowanych. Informacja pokontrolna zawierająca ustalenia z kontroli przekazana została beneficjentowi 7 sierpnia 2015 r. W ślad za informacją, wysłano do beneficjenta zalecenia pokontrolne, wzywające do usunięcia nieprawidłowości poprzez zwrot kwoty nieprawidłowości, bądź jej potrącenie z wniosku o płatność.

Skarżąca zgodziła się z ustaleniami kontroli, przyjmując 25% korektę finansową na kwestionowany pod względem proceduralnym wydatek, wnioskując jednocześnie o potrącenie kwoty nieprawidłowości tj. 86.250 zł z wniosku o płatność.

22 sierpnia 2017 r. odbyło się posiedzenie Zarządu Województwa Mazowieckiego, którego tematem były rozbieżności pomiędzy ustaleniami UKS w ramach prowadzonych audytów RPO WM 2007-2013 i kontroli przeprowadzonych przez MJWPU. Na posiedzeniu tym Zarząd Województwa ustalił, iż w przypadkach gdy ustalenia UKS i kontroli MJWPU były zbieżne, lecz zastosowano inną wartość wskaźnika korekty, należy podwyższyć kwotę korekty z 25% (korekta MJWPU) na 100% (korekta UKS).

Pismem z (...) września 2017 r., w związku z ww. ustaleniami, MJWPU poinformowała beneficjenta o konieczności przyjęcia ustaleń UKS w zakresie postępowania na wykonanie systemów zabezpieczeń budynku GPK, w szczególności podwyższenia korekty finansowej nałożonej już na wydatek do poziomu 100%. W piśmie tym MJWPU wezwała również stronę do zwrotu wynikającej z podwyższenia korekty, pozostałej kwoty 204.567,75 zł.

Skarżąca nie zgodziła się na zwrot żądanej kwoty. W piśmie z 23 października 2017 r. wskazała, że naruszenie § 13 ust. 8 umowy o dofinansowanie wiązało się z odpowiedzialności określoną w jej § 11. W tym właśnie trybie strona usunęła nieprawidłowość, co było zgodne z zaleceniami pokontrolnymi wydanymi przez MJWPU. Zdaniem spółki, źródłem jej obowiązków wobec województwa mazowieckiego z tytułu zawartej umowy nie może być rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z (...) sierpnia 2017 r., które nie zostało skarżącej doręczone, a wysokość korekty nie może podlegać arbitralnym zmianom. Ponadto zaznaczyła, że zgodnie z Instrukcją Wykonawczą Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Mazowieckiego 2007-2013 Instytucja Pośrednicząca II odpowiada za prawidłowe wykorzystanie środków w ramach Priorytetów/Działań/Programu. W przypadku stwierdzenia, że na skutek działania lub zaniechania przez Instytucję Pośredniczącą II doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków, skutki finansowe z tego tytułu obciążają Instytucję Pośredniczącą II.

W związku z odmową zapłaty pozostałej kwoty korekty, MJWPU (...) lutego 2018 r. wszczęła postępowanie administracyjne.

W piśmie z 22 lutego 2018 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania ze względu na przedawnienie się roszczenia.

Decyzją z (...) kwietnia 2018 r. organ I instancji zobowiązał stronę do zwrotu dofinansowania w kwocie 204.567,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 28 grudnia 2012 r. do dnia zwrotu środków.

MJWPU podkreśliła, że zgodnie z Taryfikatorem w przypadku udzielenia zamówienia w trybie "z wolnej ręki" bez zachowania ustawowych przesłanek zastosowania tego trybu, stawka procentowa korekty wynosi 100% (bez możliwości jej obniżenia). Jednak taka wysokość wskaźnika korekty dotyczy zamówień udzielonych na podstawie przepisów prawa zamówień publicznych, a nie zasady konkurencyjności. Dodała, że według rekomendacji Zarządu Województwa, pełniącego rolę Instytucji Zarządzającej RPO WM 2007-2013, za udzielenia zamówienia bez zachowania zasady konkurencyjności powinna zostać nałożona korekta finansowa w wysokości 25%. Podkreśliła, iż rekomendacja taka zgodna była ówcześnie ze stanowiskiem Instytucji Audytowej (Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej).

Jednocześnie organ I instancji zgodził się w z decyzją Zarządu Województwa, przyjętą (...) sierpnia 2017 r. na 267 posiedzeniu w sprawie rozbieżności pomiędzy ustaleniami UKS w ramach prowadzonych audytów RPO WM 2007-2013 i kontroli przeprowadzonych przez MJWPU, polegającą na podwyższeniu wskaźnika korekty z 25% na 100%. Dodał, że zgodnie z Decyzją Komisji z 19 grudnia 2013 r. C (2013) 9527 w sprawie określania i zatwierdzenia wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych "korektę finansową w wysokości 100% można zastosować w najpoważniejszych sprawach, kiedy nieprawidłowości działa na korzyść pewnych oferentów lub kandydatów (...)". Zdaniem MJWPU w omawianym przypadku zlecenie wykonania zamówienia firmie Q. z pominięciem procedury konkurencyjnej (otwartej na innych wykonawców) z całą pewnością działało na korzyść tego wykonawcy. Dodał również, iż Zarząd Województwa zobowiązał Dyrektora MJWPU do podjęcia działań mających na celu realizację decyzji Zarządu w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 27 kwietnia 2018 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji MJWPU wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Decyzją z (...) czerwca 2018 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą stronę do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Organ II instancji zaznaczył na wstępie, że kwota wynikająca z korekty 25% nałożonej przez MJWPU na etapie działań kontrolnych i zwrócona przez skarżącą poprzez potrącenie z wniosku o płatność nie była nigdy przedmiotem postępowania administracyjnego, nie dotyczy jej także niniejsze postępowanie. W jego ocenie z tego powodu nie znajduje zastosowania wobec kwoty 204.567,75 zł przepis art. 207 ust. 10 u.f.p., stanowiący, iż decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. W ocenie organu II instancji wyrażenie przez beneficjenta zgody na pomniejszenie płatności w następstwie wezwania organu nie wywiera na gruncie art. 207 ust. 8 u.f.p. skutku w zakresie powagi rzeczy osądzonej. W tym zakresie konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ponownie dokonał oceny materiału dowodowego, czego efektem było ustalenie zbieżne z ustaleniem GIKS co do wagi nieprawidłowości i wysokości korekty finansowej, która winna być nałożona. Zdaniem Zarządu Województwa ustalenie korekty finansowej w wysokości 100% wiązało się z żądaniem zwrotu brakującej kwoty obarczonej nieprawidłowością. Dodano, że wynikająca z zaskarżonej decyzji kwota do zwrotu w wysokości 204.567,75 zł wraz z odsetkami stanowi de facto dodatkową korektę, odrębną od tej 25% korekty, która została usunięta poprzez pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych we wniosku o płatność. W ocenie organu II instancji zastosowany na skutek pomniejszenia wydatków o 25% wskaźnik korekty, jest niewystarczający, co wynika z tego, iż w związku z kwalifikowanym naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie (§ 13 ust. 8), polegającym na braku dochowania przez beneficjenta zasad udzielania zamówień w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji, nie została naprawiona szkoda w budżecie UE. Aby ją naprawić konieczne było nałożenie na podstawie decyzji zwrotowej dodatkowej 75% korekty, która razem z poprzednią korektą 25% rozliczoną poprzez pomniejszenie wydatków kwalifikowanych we wniosku o płatność wynosi łącznie 100%.

Zarząd Województwa nie podzielił stanowiska strony, iż ponowna kontrola i ewentualne wymierzenie nowej korekty finansowej oparte musi być o nowe przesłanki, tj. nowe i dotychczas nieujawnione nieprawidłowości. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione przez wcześniejszą kontrolę, w tym np. przez audyt UKS, podlegają weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą bądź Zarządzającą, bowiem to na tych instytucjach spoczywa obowiązek rzetelnej oceny, aby tylko prawidłowe wydatki były finansowane z budżetu UE. Dodał, iż odmienne ustalenia dokonane przez wcześniejszą kontrolę w kwestii wymiaru korekty nie oznaczają bezwarunkowego ich przyjęcia podczas kolejnych czynności kontrolnych, tym bardziej podczas postępowania administracyjnego.

Zdaniem Zarządu Województwa uwzględniając etap zamykania Programu perspektywy finansowej 2007-2013 i konieczność ostatecznego rozliczenia z Komisją Europejską, fakt, iż nieprawidłowość o skutku finansowym 100% jest stwierdzona na poziomie UE (przekazana wraz z rekomendacją do pomniejszenia o korektę 100% w Rocznym sprawozdaniu audytowym), oraz mając na uwadze, że kwestie dotyczące odzyskiwania środków z budżetu UE objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zasadnym było wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 23 lipca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Zarządu Województwa wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organowi II instancji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 207 ust. 10 w zw. z art. 207 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 61 § 1 oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem skarżąca wyraziła zgodę na pomniejszenie środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, gdzie zgoda ta posiada ten sam skutek prawny co faktyczny zwrot środków, o czym stanowi art. 207 ust. 2 u.f.p., a w sytuacji, w której dokonano zwrotu środków decyzji nie wydaje się, zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p., co przesądza o tym, że już samo postępowanie administracyjne zostało przez organ wszczęte bezpodstawnie, bowiem było ono od samego początku bezprzedmiotowe, a jedynym jego prawidłowym rozstrzygnięciem było jego umorzenie;

2) art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy ze względu na negatywną przesłankę procesową opisaną w zarzucie nr 1 brakowało podstaw do jej wydania;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i w konsekwencji nieumorzenie postępowania;

4) art. 70 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, dalej jako: "o.p.") w zw. z art. 60 pkt 6 u.f.p., polegające na ich niezastosowaniu, a w rezultacie określeniu do zwrotu należności przedawnionych i braku umorzenia postępowania;

5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności oraz wydanie decyzji administracyjnej, która podważa zaufanie do władzy publicznej;

6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak poczynienia wszechstronnych ustaleń w zakresie dotyczącym stopnia naruszenia zasad konkurencyjności przez stronę, bez analizy charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wagi oraz realnych strat finansowych dla funduszy europejskich;

7) art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a w zw. z art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376, dalej jako: "u.z.p.p.r.") przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organ związany jest stanowiskiem UKS, pełniącego funkcję Instytucji Audytowej, gdzie z przytoczonych przepisów wynika, że nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie środków jest kompetencją organu jako Instytucji Zarządzającej, a Instytucja Audytowa nie posiada kompetencji do tego, ażeby wydawać wiążące Instytucję Zarządzającą stanowiska co do wymiaru korekty finansowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej wskazane okazały się zasadne.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zobowiązanie skarżącej do zwrotu mocą zaskarżonej decyzji kwoty 204.567,75 zł w związku z nałożeniem dodatkowej (75%) korekty, która razem z korektą 25% z tytułu stwierdzonego braku dochowania przez stronę zasad udzielania zamówień w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji, rozliczoną wcześniej poprzez pomniejszenie wydatków kwalifikowanych we wniosku o płatność, wynosi łącznie 100% zakwestionowanego wydatku.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż niezasadny jest najdalej idący zarzut strony wskazany w pkt 4 skargi, a sprowadzający się do braku umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na przedawnienie zobowiązania. Należy bowiem wyjaśnić, że z dniem 2 września 2017 r., weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy o finansach publicznych, wprowadzone ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). W ramach nowelizacji wprowadzono do ustawy m.in. art. 66a regulujący kwestie przedawnienia zobowiązań do zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności (art. 60 pkt 6 u.f.p.). Zgodnie z art. 66a § 1 pkt 1 zobowiązanie takie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od dnia w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie zaś nie ma wątpliwości, iż termin ten nie minął. Ponadto należy zauważyć, że zgonie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie powyższe nie ma jednak zastosowania, bowiem przedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania zostało wszczęte po dacie wejścia w życie art. 66a u.f.p. (2 września 2017 r.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z (...) lutego 2018 r. doręczono stronie 15 lutego 2018 r. (k. 25 akt administracyjnych), a zatem niewątpliwie w niniejszej sprawie, w kwestii przedawnienia zobowiązania, zastosowanie znajduje regulacja art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p. tym samym zarzut naruszenia art. 70 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 o.p. i w zw. z art. 60 pkt 6 uf.p. uznać należało za niezasadny.

Brak również podstaw do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, z którym nie zgadza się skarżąca, iż wyrażenie zgody przez Beneficjenta na pomniejszenie płatności w następstwie wezwania organu, nie wywiera skutku w zakresie powagi rzeczy osądzonej. Słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie zauważyły, iż w zakresie korekty 25% nie toczyło się wobec strony postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji. W konsekwencji uznać należy, że decyzja MJWPU z (...) kwietnia 2018 r. utrzymana w mocy decyzją Zarządu Województwa (...) czerwca 2018 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy załatwionej milcząco (por. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Powyższe nie oznacza jednak, w ocenie Sądu, uprawnienia organów do wszczęcia i prowadzenia w niniejszej sprawie wobec strony postępowania w zakresie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w sytuacji, gdy strona zwróciła zakwestionowane przez organ środki zgodnie z procedurą wskazaną w art. 207 ust. 8 u.f.p.

Należy bowiem podkreślić, iż okolicznością niekwestionowaną zarówno przez skarżącą jak i organ II instancji jest fakt, iż zgodnie z ustaleniami UKS z (...) czerwca 2015 r. nr (...) przeprowadzonymi w ramach audytu stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nr (...), udzielając zamówienia "z wolnej ręki" spółka nie dochowała zasad udzielania zamówień w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, nie zachowując zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji określonych w § 13 pkt 8 umowy o dofinansowanie. Powyższe uchybienia zostały potwierdzone przez MJWPU w trakcie kontroli doraźnej w siedzibie skarżącej w dniach (...) - (...) lipca 2015 r. W wyniku kontroli nałożono na stronę korektę w wysokości 25%, gdyż zgodnie z rekomendacją Zarządu Województwa przyjętą w 2012 r., przedmiotowe naruszenie obarczone było korektą o takiej wysokości. Skarżąca wyraziła zgodę na potrącenie kwoty 86.250 zł z wniosku o płatność, zawarła także odpowiedni aneks do umowy o dofinansowanie usuwając tym samym nieprawidłowość w określonym przez MJWPU zakresie. Organy orzekające w niniejszej sprawie powyższych faktów nie kwestionowały. Nie wskazały również żadnych nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organom w chwili skierowania do strony zaleceń pokontrolnych z (...) sierpnia 2015 r., a mających wpływ na wysokość wskazanej kwoty dofinansowania przypadającego do zwrotu.

Pomimo tego wszczęto wobec strony postępowanie administracyjne i w konsekwencji orzeczono o dodatkowej "uzupełniającej" korekcie w wysokości 75% kwoty zakwestionowanego wydatku. Organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że w jego ocenie "zastosowany na skutek pomniejszenia wydatków o 25% wskaźnik korekty, jest niewystarczający, co wynika z tego, iż w związku z kwalifikowanym naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie (§ 13 ust. 8), polegającym na braku dochowania przez beneficjenta zasad udzielania zamówień w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji, nie została naprawiona szkoda w budżecie UE" (s. 8 decyzji). Organ nie zakwestionował zatem w żaden sposób ustaleń dokonanych przez UKS w zakresie stwierdzonego naruszenia § 13 ust. 8 umowy o dofinansowanie, jak i potwierdzających je ustaleń MJWPU wskazanych w informacji pokontrolnej z kontroli przeprowadzonej w dniach (...) - (...) lipca 2015 r., a jedynie uznał, w oparciu o ten sam stan faktyczny, że wysokość korekty powinna wynosić łącznie 100% zakwestionowanego wydatku.

W ocenie Sądu tego typu działanie stanowi naruszenie wyrażonej art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z omawianej regulacji wynikają obowiązki organu administracji dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, w tym m.in. postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy (por. P. Przybysz, Komentarz do art. 8 k.p.a., LEX 2019).

Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość (W. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".

Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 978/99), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 370/97), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94; wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 895/97). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I SA/Łd 652/97): "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a."

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. W szczególności nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji (wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 8093/98).

Nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby również udzielenie obywatelowi przez organy informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści innej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 1999 r., sygn. akt V SA 1276/93). Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 wyraził pogląd, że niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa jest odmienne zachowanie się organu administracji wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. W doktrynie natomiast do komponentów zasady budowy zaufania zaliczono m.in. zasadę ponoszenia przez organ konsekwencji działań, do których nakłonił on stronę (J. Wegner (w:) W. Chrościelewki, Z Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019).

Należy podkreślić, że naruszenie zasady budowania zaufania niewątpliwie może łączyć się z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dodać jednak trzeba, że zasada budowy zaufania kryje w sobie również wytyczne wykładni i stosowania prawa materialnego. Zakodowana w niej zasada pewności prawa stanowi w istocie dyrektywę interpretacyjną, której uchybienie może się przekładać na wady decyzji (por. J. Wegner (w:) W. Chrościelewki, Z Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że co prawda postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich w swej początkowej fazie (art. 207 ust. 8 u.f.p.) nie toczy się ramach postępowania administracyjnego, to jednak fakt, iż ustawodawca przewidział tego typu rozwiązanie w ustawie o finansach publicznych i powiązał je z ewentualnymi dalszymi krokami organów, podejmowanymi w sytuacji braku dobrowolnego dokonania zwrotu środków, powoduje, iż nie można przyjąć za dopuszczalne działanie organów w postaci wymierzenia "dodatkowej" korekty w oparciu o wcześniej ustalone okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę dochodzenia od strony zwrotu dofinansowania w niższej wysokości.

Fakt, iż organ I instancji wzywając w oparciu o treść art. 207 ust. 8 u.f.p. spółkę do zwrotu środków w wysokości 25% kwoty zakwestionowanego wydatku, w sytuacji, gdy audyt dokonany przez UKS tego samego naruszenia sugerował korektę 100% nie może być podstawą do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o nałożeniu "dodatkowej" korekty. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu wydaje się po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w wezwaniu do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. W przedmiotowej zaś sprawie strona pozytywnie ustosunkowała się do pierwotnego wezwania organu, w skutek czego dokonano potrącenia kwoty nieprawidłowości, tj. 86.250 zł z wniosku o płatność. Brak było zatem podstaw do ponownego wzywania strony w oparciu ten sam faktyczny sprawy i żądania zwrotu dofinansowania w wyższej niż pierwotnie ustalono wysokości na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p., a następnie wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również fakt, iż korektę w wysokości 100% przewidywał dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacja projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", który podlegał kilku aktualizacjom, w tym w maju 2014 r. Jak słusznie zauważył organ I instancji Taryfikator dotyczył jednak tylko beneficjentów zobowiązanych podmiotowo lub przedmiotowo do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadku zaś beneficjentów niezobowiązanych do stosowania tej ustawy, bądź zwolnionych przedmiotowo z obowiązków jej stosowania, nie sformułowano ówcześnie jednolitych zasad określania wysokości korekt.

Bez znaczenia dla sprawy są również ustalenia podjęte (...) sierpnia 2017 r. przez Zarząd Województwa w zakresie rozbieżności pomiędzy ustaleniami UKS w ramach przeprowadzonych audytów RPO WM 2007-2013 i kontroli przeprowadzonych przez MJWPU, gdzie przyjęto rozwiązanie o podwyższeniu wskaźnika korekty z 25% na 100% i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W treści zaskarżonej decyzji organ II instancji wprost wskazał, że podziela stanowisko, iż ustalenia poczynione przez inne uprawnione do kontroli instytucje, które dotyczą projektu współfinansowanego ze środków UE, w tym np. przez audyt UKS, podlegają weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą bądź Zarządzającą, bowiem to na tych instytucjach spoczywa obowiązek rzetelnej oceny, aby tylko prawidłowe wydatki były finansowane z budżetu UE. W niniejszej sprawie MJWPU przeprowadziła własną kontrolę i zdecydowała o wymierzeniu korekty w wysokości 25% wartości zakwestionowanego wydatku.

Należy przy tym zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy, jak sam wskazał, nie opierał się tylko i wyłącznie na wynikach audytu UKS, który "był tylko jednym z dowodów w sprawie, które zostały wzięte pod uwagę i które podlegał ocenie jak każdy inny dowód". Zarząd Województwa nie wskazał jednak żadnego innego dowodu świadczącego o konieczności zmiany wysokości korekty określonej wobec strony, a w którego posiadaniu organy orzekające w sprawie nie były w momencie skierowania do strony zaleceń pokontrolnych wskazujących konieczność zwrotu dofinansowania w wysokości 86.250 zł (25% kwoty zakwestionowanego wydatku).

W ocenie Sądu trafny zatem okazał się zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ art. 8 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu dofinansowania w sytuacji, gdy strona dokonała dobrowolnego zwrotu środków zgodnie z procedurą z art. 207 ust. 8 u.f.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa uwzględni powyższe uwagi i podejmie dalsze działania w zgodzie z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną kwotę 12.863 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 2.046 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 10.800 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.