V SA/Wa 1437/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

V SA/Wa 1437/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2030833

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r. V SA/Wa 1437/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabella Janson.

Sędziowie WSA: Tomasz Zawiślak, Dorota Mydłowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia... stycznia 2015 r. nr... w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustanawiania kontyngentów ilościowych i umorzenia w całości postępowania w I instancji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 7 lipca 1998 r. Minister Gospodarki wydał postanowienie o wszczęciu postępowania ochronnego w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny węgla kamiennego z Federacji Rosyjskiej (M. P. Nr 23, poz. 336). Postępowanie powyższe zakończyło się wydaniem w dniu 7 stycznia 1999 r. decyzji Ministra Gospodarki w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej (M. P. Nr 3, poz. 14) na podstawie art. 23 ust. 1-5 ustawy z dnia 11 lutego 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przewozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym (Dz. U. Nr 157, poz. 1026). Decyzja ta weszła w życie z dniem 15 stycznia 1999 r. Zgodnie z § 1 tej decyzji ustanowiono roczne kontyngenty ilościowe do dnia 31 grudnia 2001 r. w wysokości określonej w załączniku do tej decyzji, zaś zgodnie z § 3 tej decyzji maksymalna wielkość przywozu węgla kamiennego, na jaką udzielane będzie pozwolenie określono na 2,5 tyś. ton.

W dniu 29 stycznia 1999 r. P. sp. z o.o. w K. - (dalej także jako: skarżąca, strona), oraz P. wystąpiły do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia (...) marca 1999 r. znak (...) Minister Gospodarki poinformował P. sp. z o.o. o podtrzymaniu wcześniejszej decyzji o ustanowieniu kontyngentu w ustalonej wysokości i sposobie jego rozdysponowania.

Równolegle, wobec tego, iż w oparciu o decyzję Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. organy celne wydawały w stosunku do strony decyzje nakazujące powrotny wywóz za granicę zaimportowanego z Federacji Rosyjskiej węgla, decyzje organów celnych zostały przez stronę zaskarżone. Rozstrzygając skargę na decyzję GUC z dnia (...) maja 1999 r., nr (...), Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 22 września 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 643/99 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji GUC oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w (...) z dnia (...) marca 1999 r. W uzasadnieniu do tego wyroku NSA w Lublinie stwierdził, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą prawną decyzji wobec obywateli. Wskutek wniesienia od tego wyroku rewizji nadzwyczajnej przez Ministra Sprawiedliwości, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 6 czerwca 2002 r. (sygn. akt RN 84/01) uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SN wskazał (powołując się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 12/00), iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. jest aktem administracyjnym, od którego, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Lu 758/02, skargę oddalił, wyrażając za Sądem Najwyższym pogląd, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. nie jest aktem normatywnym, lecz aktem administracyjnym.

Skarżąca oraz P. w (...) złożyły skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) marca 1999 r. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższe skargi wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest aktem generalnym, niepodlegającym kontroli sądowoadministracyjnej.

W dniu 14 marca 2000 r. skarżąca wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną zarzucając, iż art. 18 oraz art. 23 ust. 1-5 ustawy o ochronie przed nadmiernym przewozem towarów na polski obszar celny oraz decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że dopuszczają do ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnego prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2000 r. (sygn. akt Ts 38/00) TK odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wskazując, iż na podstawie kwestionowanych przepisów nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Następnie postanowieniem z dnia 6 września 2000 r. (sygn. TK 38/00) TK nie uwzględnił zażalenia P sp. z o.o. na postanowienie TK z dnia 26 czerwca 2000 r.

W dniu 8 lipca 2002 r. H. N. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienionym powyżej postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek postanowieniem z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt V SA 1402/02.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2007 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 7 stycznia 1999 r., a następnie strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Gospodarki uchylił decyzję własną z dnia (...) marca 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 7 stycznia 1999 r. Organ wskazał, że w decyzji z dnia (...) marca 2010 r. nie została dokonana prawidłowa ocena formalnych przesłanek dopuszczalności wystąpienia z powyższym wnioskiem. Zauważył, że w sprawie związany jest oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99. Przedmiotowe orzeczenie jest prawomocne i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie organu stwierdzenie przez Sąd, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a aktem prawnym o charakterze ogólnym, a tym samym zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (w tym wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji) uniemożliwia ocenę tego aktu w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, określonym w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wskazał Minister, w dacie wydania przedmiotowego postanowienia zasadę związania orzeczeniem sądu regulował art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie organu rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem, w trybie art. 156 § 1 k.p.a. oraz stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z daty wydania decyzji. Organ działa bowiem w tym trybie kasacyjnie, nie orzekając co do istoty. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Z akt sprawy nie wynika, by nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu postanowienia z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99.

Skarżąca wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99. Powołała jako podstawę wznowienia art. 403 § 3 k.p.c. - "to jest późniejsze wykrycie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r. (sygn. akt K 11/98) dotyczącego wg skarżącej tego samego stosunku prawnego". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt V SA 1402/02 odrzucając wniosek wskazał, że "z tego przepisu wynika, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego wyroku dotyczącego tego samego stosunku prawnego. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżony wyrok, lecz są również z urzędu inne prawomocne wyroki dotyczące tego samego stosunku prawnego. Sąd podkreślił, że wyrok TK zakwestionował unormowanie prawne zawarte w ustawie o administrowaniu obrotem z zagranicą i usługami (Dz. U. Nr 157, poz. 1026) dotyczące wyłączenia możliwości zaskarżenia do NSA decyzji w przedmiocie wykreślenia z rejestru, jak i odmowy wydania pozwolenia i cofnięcia wydanego pozwolenia. Natomiast NSA w postanowieniu z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 uznał, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia (...) marca 1999 r. ma charakter aktu generalnego, a nie indywidualnego i dlatego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W sprawie tej nie chodziło więc o uregulowania ustawowe jak w orzeczeniu TK, lecz o zupełnie inny stosunek prawny dotyczący charakteru wspomnianej decyzji". Tym samym prawomocne postanowienie z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 nie zostało wzruszone.

Organ powołał się na art. 170 p.p.s.a. i stwierdził, że analogiczne uregulowanie zawiera art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, obowiązujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym w dacie wydania postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 nie ma charakteru incydentalnego, rozstrzygając w związku z przedmiotem sprawy. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej przedmiot sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny stanowi w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu i stanowi próbę obejścia związania orzeczeniem sądu. Sąd rozpatrując skargę na decyzję administracyjną z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, poprzez stwierdzenie, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r., nie jest decyzją administracyjną przesądził tym samym o niedopuszczalności rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym, w tym w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych.

Jak wskazał Minister, ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu może utracić moc wiążącą również z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego, jednakże na etapie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej. Minister Gospodarki przytoczył w tym zakresie pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08. Zmiana interpretacji prawa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu nie może m.in. z ww. względów stanowić podstawy skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może również prowadzić do obejścia związania orzeczeniem przez organy administracji publicznej. Taki stan prawny stanowiłby istotne naruszenie zasady trwałości orzeczeń sądowych.

Organ wskazał, że w dniu 4 grudnia 2000 r. sygn. FPS 12/00 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że decyzję w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027) należy uznać za akt administracyjny. Tym samym NSA uznał, że "skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przewozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027), jest dopuszczalna w świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

Organ podkreślił, że uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny są środkiem nadzoru judykacyjnego tego Sądu mającym na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Wskazana wyżej uchwała jest uchwałą konkretną, a jej przedmiotem jest zagadnienie prawne, które wystąpiło przy rozpoznawaniu skargi w konkretnej sprawie dotyczącej wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej. Nie stanowi źródła prawa, lecz rozstrzyga wątpliwość prawną powstałą przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy. Uchwała ta została podjęta już po zakończeniu sprawy sądowoadministracyjnej z wniosku P., S. w E. oraz ze skargi P. sp. z o.o. w E. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) prawomocnym i niewzruszonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99, co ma istotne znaczenie w kontekście wyżej wskazanego stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt IFPS 1/08.

W ocenie Ministra Gospodarki nie można zatem przyjąć, że ocena prawna zawarta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 przestała wiązać z chwilą podjęcia uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. ONSA 2001/2/57, w innej sprawie administracyjnej. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, że organ administracji publicznej nie jest związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r.

Minister wskazał, że wątpliwości prawne w zakresie charakteru prawnego aktów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027) ustawodawca rozstrzygnął poprzez uchylenie wymienionej ustawy - ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 43, poz. 477), określając formę rozporządzenia dla ustanowienia ostatecznego środka ochronnego. W art. 37 ust. 2 tej ustawy (nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 21 czerwca 2002 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów subsydiowanych (Dz. U. z 2002 r. Nr 125, poz. 1063)) ustawodawca przewidział przy tym możliwość weryfikacji decyzji ustanawiającej środek ochronny, wydanej na podstawie ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027). Minister właściwy do spraw gospodarki, po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego lub przeglądowego był uprawniony, w drodze rozporządzenia, zmienić tę decyzję. Tym samym ustawodawca wprowadził tryb szczególny związany z weryfikacją decyzji wydanych na podstawie ww. ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. wyłączając przy tym bezspornie, wobec wcześniejszych wątpliwości interpretacyjnych, zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego w ww. sprawach.

Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny została uchylona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 96, poz. 959) o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.

Odnosząc się do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt V SAB/Wa 26/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I GSK 398/10, wydanych w sprawie ze skargi strony w przedmiocie bezczynności Ministra Gospodarki w sprawie z wniosku z dnia 29 stycznia 1999 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. organ podkreślił stanowisko sądów, że "w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest skarga na bezczynność organu Sąd rozpoznający sprawę nie jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 17 grudnia 1999 r." Przedmiotem oceny w ww. sprawie na bezczynność była jedynie okoliczność, czy organ administracji rozpoznał wniosek skarżącego, złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027). Sąd stwierdził, że "w postępowaniu ochronnym w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny węgla kamiennego z Federacji Rosyjskiej, wszczętym postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia (...) lipca 1998 r., ogłoszonym w MP z 1998 r. Nr 23 poz. 336, a następnie prowadzonym poprzez wydanie decyzji z dnia (...) stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia środka ochronnego (kontyngentów ilościowych) ogłoszonej w MP Nr 3, poz. 14, zgłoszenie udziału złożyło m.in. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "H." Sp. z o.o., które nie zgadzając się z jej treścią, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia organ administracji wydając dla spółki, w tym miejscu zindywidualizowanego adresata decyzji - negatywne rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia (...) marca 1999 r., nie zmienił ani też nie uchylił decyzji o ustanowieniu środka ochronnego".

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że "kwestionując taki sposób załatwienia sprawy w 1999 r., strona skarżąca mogła w odpowiednim czasie ewentualnie sięgać po nadzwyczajne środki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie poszukiwać pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych drogi zanegowania ostatecznego i negatywnego dla niej rozstrzygnięcia poprzez skargę wniesioną do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art, 149 p.p.s.a.". W odniesieniu do powyższego Minister Gospodarki stwierdził, że skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia, w postaci skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) marca 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu dnia 7 stycznia 1999 r., żądając stwierdzenia nieważności tych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, poprzez wskazanie, że ww. akty nie mają charakteru administracyjnego, przesądził o niedopuszczalności drogi administracyjnej.

W konsekwencji w dniu 10 sierpnia 2001 r. strona, korzystając z prawa do sądowej kontroli, wystąpiła z pozwem do sądu powszechnego przeciwko Skarbowi Państwa (statio fisci Minister Gospodarki i Minister Finansów). Wyrokiem z dnia (...) czerwca 2007 r. sygn. akt (...) Sąd Okręgowy w (...) Wydział (...) Cywilny oddalił powództwo P. sp. z o.o. w K. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Gospodarki i Ministrowi Finansów. Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2000 r., że decyzja Ministra Gospodarki ustanawiająca środek ochronny w świetle przepisów ustawy ochronnej z 1997 r. jest aktem administracyjnym. Tym niemniej Sąd Okręgowy podkreślił, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r.,jest dla sądu powszechnego wiążące (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.a. i art. 59 obowiązującej w dacie wydania tego postanowienia ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.)". Tym samym Sąd Okręgowy ocenił wystąpienie materialnoprawnych przesłanek odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w kontekście stanu faktycznego i wskazał, że wykazywana przez powoda szkoda i powołane dowody na okoliczność jej wystąpienia i wysokości nie pozostają w adekwatnym związku przyczynowym z wydaniem przez Ministra Gospodarki decyzji z dnia 7 stycznia 1999 r. Z kolei Sąd Apelacyjny w Warszawie zawiesił postępowanie toczące się wskutek apelacji powoda, z uwagi na postępowanie nieważnościowe toczące się przed Ministrem Gospodarki.

W ocenie Ministra Gospodarki stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i administracyjnej nie oznacza jednakże braku sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt. II OSK 835/07 podkreślił, powołując się na ugruntowane i przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne, znaczenie i rangę ustrojową unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA) oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd Okręgowy w sprawie z powództwa skarżącego, powołując się na związanie przedmiotowym postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., nie znalazł podstaw do odrzucenia pozwu.

W kontekście niniejszej sprawy organ przywołał pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 858/11 zgodnie, z którym w sytuacji, gdy pozew o roszczenie cywilne został oddalony, a wcześniej sąd administracyjny stwierdził niedopuszczalność drogi administracyjnej, organy administracji nie mogą wydać decyzji merytorycznej, ale wobec wystąpienia przesłanki przedmiotowej umorzenia postępowania powinny wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Strona złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) polegające na błędnym uznaniu, że ma miejsce związanie organu oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. (sygn. akt V SA 2387/99) odrzucającym skargę, a w konsekwencji, iż prowadzenie niniejszego postępowania jest niedopuszczalne, a więc bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone;

- art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r., której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca, nie jest w istocie decyzją administracyjną, lecz aktem normatywnym, którego stwierdzenie nieważności nie jest możliwe w tym trybie;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do merytorycznej, sądowej kontroli prawidłowości decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. na skutek wydania szeregu rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, które w sposób niekonsekwentny, a wręcz sprzeczny kwalifikowały decyzję oraz oceniały dopuszczalność oraz tryb jej zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego związania postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. skarżąca wskazała na treść Uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/2008 (Rzeczpospolita 2008/153 str. C5, LexPolonica nr 1920968), w której wskazano na hierarchię norm ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sentencja uchwały odnosiła się wprawdzie bezpośrednio do związania sądu rozstrzygającego ponownie sprawę, która już wcześniej do niego trafiła - w pierwszej kolejności musi on brać pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z pominięciem treści art. 190 p.p.s.a. Konkludowała jednak, iż orzeczenie niezgodne z podjętą później w trybie art. 269 ust. 1 ustawy Uchwałą NSA nie wpływa na ostateczne rozstrzygnięcie. Z uwagi na podobny cel i skutki prawne przepisu art. 190 z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. hierarchię ową należy odpowiednio stosować w przypadku kolizji tej ostatniej normy z art. 269 ust. 1 p.p.s.a. Na tożsamość terminu "ocena prawna" użytego w art. 153 i "wykładni prawa" z art. 190 p.p.s.a. zwrócił uwagę NSA w wyroku z 26 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 1002/08. Zdaniem Sądu w obu wypadkach należy je rozumieć identycznie, jako ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podzieli wyrażonego w uchwale stanowiska, może przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Należy wobec tego uznać, że w sytuacji, gdy nie zostanie uruchomiona wskazana powyżej procedura, w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a., sądy i organ obowiązane są odstąpić od zastosowania art. 153 tej ustawy z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w postanowieniu z 17 grudnia 1999 r. Wobec treści Uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. (FPS 12/2000) przesądzającej o charakterze decyzji Ministra Gospodarki (tu: z dnia 7 stycznia 1999 r.), jako aktu administracyjnego odpowiadającego pojęciu decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 dawnej ustawy o NSA, należy więc stwierdzić, że dokonana w niej wykładnia prawa jest obecnie wiążąca w niniejszej sprawie.

Skarżąca podniosła także, że postanowieniem z dnia 17 grudnia NSA odrzucił, a nie oddalił skargę. Przywołała w tym kontekście stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. (I OSK 1576/10) uznał, iż: "Skutek prawomocności o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a. nie dotyczy orzeczeń które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacja mamy do czynienia wtedy gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie".

W ocenie skarżącej, ani Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 6 czerwca 2002 r. RN 84/01) ani NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (wyrok z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt (...)) nie podzieliły oceny wyrażonej w postanowieniu NSA z 17 grudnia 1999 r. odrzucającym skargę na decyzję Ministra z uwagi na jej niedopuszczalność (zaskarżenie aktu normatywnego).

Skarżąca podkreśliła, że zainicjowała postępowanie w sprawie bezczynności i złożyła skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie nierozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z 7 stycznia 1999 r. Także w tym postępowaniu sądy administracyjne nie uznały się związane błędną i nieaktualną oceną prawną z postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. Co więcej, NSA orzekając w tej sprawie wskazał w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (I GSK 398/10), iż "strona mogła w odpowiednim czasie ewentualnie sięgać po nadzwyczajne środki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej". Gdyby aktualna i wiążąca miała być ocena z postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. o normatywnym charakterze spornego aktu, bezcelowe i nieskuteczne byłoby inicjowanie nadzwyczajnych środków wzruszenia spornej decyzji oraz prowadzenie przez NSA rozważań o zasadności i dopuszczalności tych środków. Skoro zatem NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. rozważa możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów, do których zalicza się także stwierdzenie nieważności, to oznacza to, że wbrew opinii Ministra ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 17 grudnia 1999 r. ani nie jest aktualna, ani nie stanowi proceduralnej przeszkody w kontynuowaniu niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto, stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotą sporu jest obecnie związanie organu postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. (sygn. akt V SA 2387/99), a w zasadzie jego uzasadnieniem, w którym uznano, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. nie była w istocie decyzją, a aktem normatywnym nie podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. W dacie wydawania przez NSA postanowienia z dnia 17 grudnia 1999 r. obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). W myśl art. 30 tej ustawy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd dostrzega, że w dniu 4 grudnia 2000 r. podjęto uchwałę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie FPS 12/00, w której NSA stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027), stanowi akt administracyjny odpowiadający pojęciu decyzji administracyjnej, a zatem przysługuje na tę decyzję skarga do NSA (stan prawny przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego). Powstaje zatem kwestia, czy w przedmiotowej sprawie wiążąca jest wykładnia prawa z powyższej uchwały, która została wydana później, niż wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że nowa wykładnia przepisów prawa nie jest podstawą do wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2011 r. sygn. I FSK 370/10). Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 17 października 2001 r., FPK 9/01, z której wynika, iż "ustalona w judykaturze nowa wykładnia przepisu prawnego, która - gdyby była zastosowana w sprawie - spowodowałaby odmienną decyzję, nie jest podstawą do wznowienia postępowania, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną". Wykładnia taka nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. SA/Lu 874/95).

Sąd zauważa, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA FPS 12/00 zapadła po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, zatem nie było etapu zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej. W przypadku bowiem, gdy poszerzony skład NSA w późniejszym czasie podjął uchwałę zawierającą odmienną ocenę prawną, ocena uprzednio wyrażona mogła utracić moc wiążącą, ale tylko na etapie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej (uchwała NSA w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. I FPS 1/08), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Konsekwentnie, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. FPS 12/00 nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, a organ był zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w postanowieniu NSA z 17 grudnia 1999 r., co też uczynił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, zgodnie z zasadą związania orzeczeniem sądu, że organ administracji obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego orzeczenia, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA 27 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1015/98, Lex nr 45119, wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 977/98, Lex nr 44656). Także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten organ oraz sąd, będą one związane oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone w prawem określonym trybie i jeżeli nie ulegną zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1915/98, Lex nr 45119, wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt III SA 3377/00, Lex nr 54000).

Z kolei związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oznacza w szczególności, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonym poglądem (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. IV SA 527/97, Lex nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. FSK 506/05, Lex nr 184799). Tym samym skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną przez sąd w danej sprawie, gdyż sąd będzie obowiązany taką skargę oddalić.

Ponadto Sąd wskazuje, że, z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wynika, że ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, w której skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Z drugiej strony, z art. 99 cytowanej powyżej ustawy wynika, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zarówno organ (Minister Gospodarki), jak też Sąd były związane w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem NSA z 17 grudnia 1999 r.

W odniesieniu do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania Sąd zauważa, że słusznie Minister Gospodarki rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia 7 stycznia 1999 r. dokonał wstępnej oceny przesłanek jego dopuszczalności, również w kontekście wiążącego w sprawie postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. Wydanie decyzji z dnia (...) marca 2010 r. skutkowało koniecznością zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę w II instancji jest zobowiązany uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, m.in. po ustaleniu bezprzedmiotowości postępowania w I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje w przypadku braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, bądź gdy nie było podstaw do jej rozpatrzenia w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie z uwagi na związanie postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 2387/99 prawidłowo organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania warunkowaną charakterem prawnym skarżonego aktu prawnego.

Sąd podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 sygn. akt V SAB/Wa 26/09 w związku ze złożoną przez skarżącą skargą na bezczynność Ministra Gospodarki, że odrzucenie skarg postanowieniem NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. miało wprawdzie charakter formalny, jednak podstawę tego odrzucenia stanowił pogląd, zgodnie z którym decyzja Ministra z dnia 7 stycznia 1999 r. ma charakter aktu generalnego i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej każda czynność spełniająca wskazane kryteria zarezerwowana jest dla niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu, którego rozstrzygnięcie ma być dokonane w sposób sprawiedliwy, jawny oraz bez nieuzasadnionej zwłoki. Analiza dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca była każdorazowo informowana o przysługującym jej prawie do odwołania się od decyzji administracyjnych, z którego to prawa korzystała a sama sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowań sądowych, dlatego też należy uznać powyższy zarzut za bezpodstawny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.