Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740572

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 września 2019 r.
V SA/Wa 1265/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu W. z siedzibą we F. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez W. Spółka z o.o. z siedzibą we F. (dalej jako: "Spółka", "Wnioskodawca" lub "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z (...) sierpnia 2018 r. nr (...), uchylająca decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej jako "organ I instancji", "organ regulacyjny") z (...) maja 2018 r. nr (...) i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kontrolowana decyzja zaskarżona sprzeciwem Spółki została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 9 marca 2018 r. Spółka złożyła w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. Gmina M. na okres 3 lat. Do pisma dołączono dokumenty.

Jak ustalił organ, stronami w niniejszym postępowaniu są: W. z o.o. z siedzibą we F., Burmistrz Miasta i Gminy we F., Burmistrz Miasta i Gminy w M.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w G. decyzją z (...) maja 2018 r. odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. Gmina M. na okres 3 lat. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał Skarżącą do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Wnioskodawca nie przedłożył wystarczających dokumentów i wyjaśnień w zakresie zmian warunków ekonomicznych mających wpływ na podwyższenie cen i stawek opłat. Zdaniem organu zaproponowany wzrost nie znajduje uzasadnienia w złożonych dokumentach, a nadto stwierdzono, że przedsiębiorstwo nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję z (...) maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24b ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa zzwoś", taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2 ww. ustawy. Na mocy przepisów przejściowych określonych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. poz. 2180), w brzmieniu określonym art. 9 ust. 2, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane były wystąpić do właściwego terytorialnie organu regulacyjnego z wnioskiem o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w terminie określonym art. 9 ust. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego, tj. do 12 marca 2018 r.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że część dołączonych do wniosku załączników wymaganych przepisami art. 24b ust. 6 ustawy zzwoś miała formę kopii dokumentów nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Okoliczność ta została uwzględniona w piśmie z 19 kwietnia 2018 r., w którym wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia informacji i dokumentacji poświadczających spełnianie ustalonych prawem warunków wymaganych do zatwierdzenia taryfy. Zdaniem organu I instancji niekompletny wniosek nie mógł skutecznie uruchomić postępowania, a tym samym rozpocząć biegu terminu 45 dni na rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy. Wśród nieprawidłowości, o których mowa organ II instancji wymienił również kwestię legitymowania się przez wnioskodawcę zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miejscowości W. gmina M. Przedstawiając wyjaśnienia, wnioskodawca do pisma z 26 kwietnia 2018 r. dołączył kopie dwóch zezwoleń - z 27 stycznia 2011 r. na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. oraz z 17 kwietnia 2018 r. dot. miejscowości W. gmina M. Okoliczność ta, w ocenie organu II instancji może wskazywać, że w dacie składania wniosku taryfowego wnioskodawca nie był uprawniony do objęcia nim taryfy dla m. W. gmina M.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądów Wnioskodawcy odnośnie wejścia w życie taryfy w kształcie projektowanym przez Spółkę po upływie 120 dni od dnia złożenia wniosku, tj. od 9 marca 2018 r.

Ponadto organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Organ regulacyjny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś. Nadto organ odwoławczy wskazał na uchybienie art. 28 i 30 k.p.a. dotyczące ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Zauważył, że Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 k.p.a. Podniósł także naruszenie art. 79a k.p.a. W ocenie organu II instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy.

W. Spółka z o.o. we F. wniosły sprzeciw na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 15 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1530/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosły W. Sp. z o.o. z siedzibą we F., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu jej ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego art. 24f ust. 2 w związku z art. 24c ust. 1 ustawy zzwś przez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionej akceptacji błędnego stanowiska wyrażonego przez organ II instancji dopuszczającego możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez Stronę skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mimo przekroczenia 45 - dniowego terminu od dnia złożenia tego wniosku, na wydanie decyzji w tej sprawie przez organ I instancji;

- przepisów postępowania:

a) art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na wyrażeniu w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego błędnego poglądu, że stwierdzone w sprawie uchybienia organu I instancji uzasadniały wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym uzasadnieniu i przyjęciu niepopartej materiałem dowodowym konkluzji, "że złożony przez Stronę wniosek zawierał tak liczne braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, że niemożliwym było ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu", co zdaniem Sądu uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organu;

c) naruszenie przepisu art. 64b § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że wobec ziszczenia się w toku postępowania administracyjnego przesłanek wyczerpujących stan faktyczny określony dyspozycją przepisu art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś prowadzenie dalszego postępowania stało się bezprzedmiotowe wobec czego powinno zostać umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2019 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 410/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyjaśnił, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 p.p.s.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. NSA wyjaśnił, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; i z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/19 - publ. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. NSA podkreślił, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających zastosowanie w danej sprawie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest - jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej - nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. NSA wskazał, że powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślił, że art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji pozytywnej czy negatywnej, musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Podkreślił, że przepisy Rozdziału 3a - " Sprzeciw od decyzji" ustawy p.p.s.a. miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e p.p.s.a. jakie przedstawił Sąd I instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania.

Z tych względów NSA podzielił stanowisko Skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. zw. z art. 138 § 2 k.p.a. także art. 64b w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

NSA wskazał, że Sąd I instancji stosownie do przepisu art. 64e p.p.s.a. badając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji winien ją zbadać nie tylko pod kątem kompletności materiału dowodowego, ale w pierwszej kolejności pod kątem samej możliwości wydania takiej decyzji odnosząc się do normy art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś. W uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw Sąd I instancji nie przeanalizował charakteru prawnego owego 45 - dniowego terminu wskazanego w art. 27f ustawy zzowś. Nie odniósł się do tego, czy jest to termin prawa materialnego, czy też procesowego, czy to termin zawity, czy też termin instrukcyjny. Sąd nie odniósł się też do art. 35 k.p.a. dotyczącego możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ani też do tego, że ustawa zzowś wydłuża termin załatwienia sprawy administracyjnej do 45 dni, co niewątpliwie stanowi wyjątek od podstawowych terminów określonych w k.p.a. NSA zauważył, że ustawodawca wydłuża terminy ogólne w poszczególnych rodzajach spraw, kierując się przede wszystkim kwestią skomplikowanego charakteru danej sprawy. Wskazał na inną instytucję procesowego prawa administracyjnego, jaką jest przedłużenie terminu do załatwienia sprawy przez sam organ, który jest zobowiązany zawiadomić Stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej nawet wówczas, jeśli dotyczy to przyczyn zwłoki niezależnych od organu. Konsekwencją takiego stanowiska byłaby konieczność przyjęcia, że organowi przedłuża się termin do wydania decyzji i wynosi on nie tylko 45 kolejnych dni, ale może wynosić znacznie więcej. Sąd I instancji powinien więc rozważyć, czy termin 45 dniowy określony w ustawie zzowś może być przedłużony, biorąc pod uwagę okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a., jak i z art. 36 k.p.a. oraz okoliczności określone w art. 24b ust. 2 ustawy zzowś. Przepis ten stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."

NSA wskazał też, że zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Wyjaśniono, że usunięcie tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa Strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

NSA wskazał, że Sąd I instancji powinien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli. Wyjaśnił, że sąd administracyjny przy kontroli decyzji kasacyjnej powinien pogodzić wąski zakres rozpoznania sprzeciwu przewidziany w art. 64e p.p.s.a. z uzasadniającymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej decyzji. Zauważalny błąd materialnoprawnej podstawy orzekania wymusza na sądzie rozpoznającym sprzeciw wypowiedzenie się także w kwestiach wykraczających poza zakres art. 138 k.p.a. W takiej sytuacji, błąd w podstawie materialnoprawnej decyzji winien być uznawany za niewyjaśnienie istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zatem dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczy do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., czy też organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie biorąc pod uwagę wykładnię przepisu art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 tej ustawy, czyli dokonania odmowy zatwierdzenia taryfy decyzją z (...) maja 2018 r., co niewątpliwie nastąpiło po upływie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ustawy zzwoś.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprzeciw Skarżącej, zważył co następuje:

Wniesiony przez Spółkę sprzeciw od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z (...) sierpnia 2018 r. uchylającej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z (...) maja 2018 r. odmawiającej zatwierdzenia taryfy i zobowiązującej do przedłożenia poprawionego projektu taryfy nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 410/19.

Odnosząc się do wyrażonej w wyroku NSA powinności prawnej oceny charakteru terminu wskazanego w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś Sąd wskazuje, co następuje:

Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy zwośś stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 34 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone m.in. w § 3. Sąd stoi na stanowisku, że takim przepisem szczególnym (lex specialis) jest art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś stanowiący o powinności załatwienia sprawy w terminie 45 dni od otrzymania wniosku.

Istotna jest jednak treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc w m.in. w § 4 art. 35 k.p.a. odsyłającym do przepisów szczególnych - w realiach sprawy do 45 dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Art. 24b ust. 4-7 ustawy zzwoś wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie.

W sytuacji, w której ich brak, organ regulacyjny na podstawie przywołanego już art. 27b ust. 1 ustawy zwośś ma powinność wezwać Stronę do ich uzupełnienia.

Wniosek - jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien też zawierać braków formalnych. W sytuacji, w której tak się dzieje, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 ustawy zzwoś ma powinność wezwania Strony do ich uzupełnienia.

Przedstawione regulacje sprawiają, że Sąd stwierdza, że 45 - dniowy termin od dnia otrzymania wniosku liczony jest dnia złożenia wniosku: po pierwsze pozbawionego braków formalnych, po wtóre kompletnego, zawierającego informacje wymagane ustawą zzwoś, w szczególności jej art. 24b ust. 4-7.

Termin ten - z uwagi na wskazane w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś szczególne skutki braku wydania w nim decyzji nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym. Sąd stoi na stanowisku, że jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś.

Jak wskazano wyżej kluczowe znaczenie ma jednak sposób jego liczenia - od chwili otrzymania przez organ regulacyjny kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie informacje, o których mowa w art. 24 ust. 6-7 ustawy zzwoś.

Adresatem przepisu wskazującego 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania wniosku jest przy tym każdorazowo organ regulacyjny rozstrzygający wniosek, a więc organ I instancji (a nie wszystkie organy - traktowane łącznie - wypowiadające się w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, aż do wydania ostatecznej decyzji). Wynika to wprost z wykładni literalnej brzmienia art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś, a także wykładni systemowej, mającej na uwadze treść art. 24b ust. 2 ustawy zzowś, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."

Mając na względzie wskazane okoliczności, Sąd stoi na stanowisku, że ów 45 - dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) w praktyce może upłynąć później (i to znacznie) niż po 45 dniach. Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Rozważania te w realiach rozpoznawanej sprawy przekładają się na stwierdzenie przez Sąd dalszej możliwości procedowania w sprawie na etapie postępowania administracyjnego.

W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu odwoławczego, który zasadnie podkreślił, że dokumenty wolne od braków formalnych zostały złożone przez Spółkę dopiero pismem z 26 kwietnia 2018 r. Do tego samego pisma Spółka dołączyła zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. (z 27 stycznia 2011 r.) oraz na terenie miejscowości W. gmina M. (z 17 kwietnia 2018 r.) zawierające informacje, o których mowa w art. 24b ust. 5 pkt 1) ustawy zzwoś.

Sąd stoi przy tym na stanowisku, że niezależnie od zawarcia w uzasadnieniu taryfy informacji o zakresie świadczonych usług, organ regulacyjny - w realiach sprawy - był uprawniony do podjęcia próby wyjaśnienia tej kwestii poprzez zwrócenie się o stosowne dokumenty na podstawie wskazywanego już art. 27b ust. 1 ustawy zzwoś.

W sprawie 45 - dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś w praktyce rozpoczął bieg 26 kwietnia 2018 r. i organ regulacyjny wydał swoją decyzję przed jego upływem (25 maja 2018 r.), co sprawia, że niezasadne są oczekiwania i twierdzenia Strony, że z mocy prawa zgodnie z art. 24f ust. 2 weszła w życie nowa taryfa regulacyjna przewidziana w przedstawionym organowi projekcie.

Kontrolowana obecnie przez Sąd w wyniku rozpoznania sprzeciwu decyzja organu II instancji - Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - z (...) sierpnia 2018 r. spełnia natomiast wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na: nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie (w szczególności co do stanowczej oceny zebranych dowodów oraz co do braku rzeczywistego wyjaśnienia powodów przyjęcia stanowiska, że nie usprawiedliwiają one zmiany taryfy) oraz na niezagwarantowaniu Stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył powołane art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a., ponieważ w zawiadomieniu z 11 maja 2018 r. o zakończeniu postępowania nie odniósł się do zebranych materiałów. Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że organ I instancji naruszył art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie Strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten został zupełnie pominięty przez organ I instancji. Pierwotny wniosek Strony zawierał braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, takiego rodzaju, że niemożliwe było prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Nie wszystkie zostały w toku postępowania wyjaśnione. Konsekwencją tego było naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Co istotne, organ regulacyjny I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego wprost zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś. Zasadnie organ odwoławczy wskazał też na uchybienie art. 28 i 30 k.p.a. dotyczące ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Wreszcie co słusznie wskazał organ odwoławczy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy.

Suma przedstawionych uchybień uprawniała - zdaniem Sądu - organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe postępowania pierwszoinstancyjnego skutkowały bowiem koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku Strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wypełnił pry tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw oddalił po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 64d p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.