Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1553687

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 października 2014 r.
V SA/Wa 1218/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Pindelska.

Sędziowie WSA: Dorota Mydłowska, Michał Sowiński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję W. z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w zakresie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej w kwocie (...) zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych;

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu;

3.

w pozostałym zakresie skargę oddala;

4.

zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. kwotę (...) zł ((.... ) złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi z dnia 23 kwietnia 2012 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę Miasto Szczecin jest decyzja Ministra Finansów z (...) marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z (...) grudnia 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. w wysokości 151 285,18 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji tj. od 16 lutego 2010 r., przeznaczonej na zapewnienie rodzinie repatriantów lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych Gminy.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym, który w sprawie niniejszej jest bezsporny.

Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2009 r. nr XXI/566/08 w sprawie zaproszenia w roku 2010 do Gminy Miasto Szczecin dwóch rodzin narodowości polskiej - repatriantów z terenu azjatyckiej części byłego ZSRR, w dniu 20 listopada 2009 r. zostało zawarte Porozumienie pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim, a Gminą Miasto Szczecin.

Na mocy Porozumienia Gmina Miasto Szczecin zobowiązała się zapewnić rodzinie repatriantów - wyznaczonej przez Departament Obywatelstwa i Repatriacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - lokal mieszkalny z zasobów komunalnych, położony w Szczecinie przy ul. (...). o pow. użytkowej (...) m2.

Jednocześnie Gmina zobowiązała się do zawarcia umowy najmu ww. lokalu na czas nieokreślony (§ 1 ust. 1 Porozumienia). Jak z kolei wynika z § 2 ust. 1 Porozumienia, Wojewoda Zachodniopomorski został zobowiązany do udzielenia Gminie Miastu Szczecin dotacji celowej na rok 2009 w wysokości 151 470 zł w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminą Miasto Szczecin w związku ze zobowiązaniem, o którym mowa w § 1. Zgodnie z § 2 ust. 3 Porozumienia dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1.

Wykonawcą remontu lokali i wyposażenia lokalu mieszkalnego wskazanego w Porozumieniu był Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. i Zakład Budżetowy Gminy- Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK), które w 2009 r. dokonał adaptacji i wyposażenia lokali, po czym przedstawiły rachunki za wykonane roboty. Na ich podstawie na wniosek Gminy złożony w dniu 22 grudnia 2009 r. (pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Szczecina) Wojewoda Zachodniopomorski dokonał 28 grudnia 2009 r. przekazania Gminie na wskazany w porozumieniu rachunek środków finansowych z tytułu dotacji. Przekazanie zaś przez Gminę Miasto Szczecin środków z tytułu czynności remontowych na rzecz Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) i Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. (STBS) nastąpiło w dniu 18 stycznia 2010 r.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu, zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, niewykorzystanej w terminie przez Gminę Miasto Szczecin, dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. w kwocie 212.240,20 tys. zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że Gmina Miasto Szczecin przekazała środki finansowe na sfinansowanie ww. nakładów poniesionych przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) i Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. (STBS) dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r., a zatem jak wskazano, w roku 2009 Gmina nie poniosła wydatku z tytułu zapewnienia lokali mieszkalnych repatriantom. Przekroczenie terminu 31 grudnia 2009 r. na wydatkowanie środków przyznanych w ramach dotacji celowej skutkuje zgodnie z uzasadnieniem decyzji - obowiązkiem zwrotu niewykorzystanej przez Gminę kwoty dotacji celowej.

Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania decyzją z (...) września 2011 r. nr (...) Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra Finansów sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznej części, w tym w m.in. poprzez dokonanie wnikliwej analizy sprawy w aspekcie art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wskazującego, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo poprzez realizację celów w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...), Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. w kwocie 212.240,20 zł, wraz z należnymi odsetkami.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Gmina Miasto Szczecin złożyła ponownie złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na uzasadnienie swojego stanowiska pełnomocnik strony przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 706/09.

Minister Finansów w dniu (...) marca 2012 r. wydał decyzję (będącą przedmiotem niniejszej sprawy) Nr (...), którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego.

Organ odwoławczy powołał się na art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i wskazał, że przepis ten reguluje dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W pierwszym przypadku jako sposób wykorzystania dotacji ustawa wskazuje w szczególności zapłatę. Natomiast w przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów określonych w tych przepisach. Dodał, że w toku wykonania budżetu państwa zasadą obowiązującą jest zwrotność niewykorzystanych w danym roku budżetowym dotacji.

W ocenie Ministra, jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II GSK 362/08, nie jest uprawniona wykładnia pojęcia wykorzystania dotacji zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę, skoro powołany przepis wymienia dwa sposoby wykorzystania dotacji, przy czym drugi sposób polegający na realizacji celów określonych w odrębnych przepisach z reguły polegał będzie także na realizacji zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 437/07, z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 291/10, oraz w powołanym przez Pełnomocnika Strony wyroku z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 706/09.

Minister zgodził się z organem pierwszej instancji, że za przepisy odrębne należy uznać art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2009 r. o repatriacji, zgodnie z którym gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom jego najbliższej rodziny, udziela się dotacji z budżetu państwa na podstawie porozumienia zawartego z właściwym wojewodą. Stosownie do art. 21 ust. 5 ww. ustawy, przy udzielaniu dotacji gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom najbliższej rodziny repatrianta, uwzględnia się wielkość lokalu mieszkalnego, jego wyposażenie i stan techniczny oraz lokalizację, a także ewentualne koszty poniesione przez Gminę w związku z zapewnieniem repatriantowi i członkom jego najbliższej rodziny lokalu mieszkalnego. Słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego Wojewoda zwrócił uwagę, że ocena wykorzystania dotacji musi być dokonana z punktu widzenia przede wszystkim przepisów ustawy o repatriacji, oraz postanowień Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. Minister zauważył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można, co do zasady, kwestionować faktu, że przeznaczone dla repatriantów mieszkania zostały wyremontowane i wyposażone.

Niemniej jednak należy organ II instancji podkreślił, że jak wynika z postanowień Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r., Strony uzgodniły, że dotacja celowa zostanie przyznana na rok 2009 w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokali mieszkalnych repatriantom i członkom ich rodzin.

Za decydujące w niniejszej sprawie należy, zdaniem Ministra, uznać zatem zinterpretowanie pojęcia refundacja. Powołując się na wyjaśnienia słownikowe termin refundacja należy rozumieć jako zwrot kosztów poniesionych na coś. Nie jest kwestią sporną przy tym, jak wskazano że stronami Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. byli: Wojewoda Zachodniopomorski i Gmina Miasto Szczecin. Refundacja, zgodnie z Porozumieniem, należna była zatem Gminie Miasto Szczecin.

Nie ulega w ocenie Ministra wątpliwości, że Gmina Miasto Szczecin nie poniosła wydatków w 2009 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w okoliczności, że rachunek wystawiony przez sprzedawcę Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) dla nabywcy usług - Gminy Miasto Szczecin oraz faktura VAT wystawiona przez Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. (STBS) - zostały opłacone dopiero w styczniu 2010 r. Okoliczność ta nie jest, co do zasady, kwestią sporną pomiędzy Stroną, a Wojewodą Zachodniopomorskim. Zasadnie zatem, w opinii Ministra Finansów, Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o zwrocie przyznanej dotacji celowej za rok 2009. Refundacja poniesionych wydatków była bowiem przedmiotem zawartego Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. Stosownie również do § 3 Porozumienia, dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1. Minister podkreślił w tym miejscu, że skoro stroną Porozumienia była Gmina Miasto Szczecin, zatem stosowna refundacja mogła mieć miejsce wyłącznie wobec tego podmiotu.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do WSA w Warszawie Gmina Miasto Szczecin zarzuciła:

1)

naruszenie art. 9 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym w zw. z 21 ust. 3 Ustawy o repatriacji, poprzez przyjęcie, że Gmina Miasto Szczecin nie wykonała zadania i nie wykorzystała dotacji poprzez swoją jednostkę organizacyjną,

2)

naruszenie art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 21 ust. 1 Ustawy o repatriacji, przyjmując, że celem dotacji nie było zapewnienie mieszkań dla repatriantów.

W oparciu powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 tj. z późn. zm.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. tj. z późn. zm.) dotacja, o której mowa w ust. 1, jest przeznaczona na dofinansowanie zadań własnych gminy. Gmina, zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 tj. z późn. zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gminy mogąca podstawie przepisów Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 246 tj.) gminy mogą w celu prowadzenia działalności komunalnej zakładać spółki prawa handlowego.

Dnia 2 grudnia 1996 r. Rada Miasta Szczecina podjęła Uchwałę Nr XXVIII/364/96 w sprawie utworzenia Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. Zgodnie z art. 3 Załącznika nr 1 do Uchwały Towarzystwo realizować będzie politykę mieszkaniową miasta w zakresie kształtowania rynku mieszkań społecznych, mającego przede wszystkim na celu rozszerzenia możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodzin, które kwalifikują się do najmu lokali mieszkalnych w zasobach Towarzystwa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz poprawę jakości starych zasobów mieszkaniowych i ich otoczenia. Zadaniem Towarzystwa jest również ułatwienie mobilności rodzinom poszukującym pracy. Dnia 2 stycznia 1997 r. Gmina Miasto Szczecin zawarła z Szczecińskim Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Umowę o zarządzanie zasobami mieszkaniowymi Gminy. Na dowód powyższego strona powołała uchwałę Nr XXVIII/364/96 w sprawie utworzenia Szczecińskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. oraz Umowę z dnia 2 stycznia 1997 r. zawarta pomiędzy Gminą Miasto Szczecin, a STBS Sp. z o.o. wraz z aneksami - w aktach sprawy.

Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie ze Statutem Zakładu Budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków i Lokali komunalnych" w Szczecinie stanowiącą załącznik do Uchwały Rady Miasta Szczecina nr VIII/263/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r. zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji zakładów budżetowych pod nazwą Administracja Budynków Komunalnych od nr 1 do nr 15 i powołania szczęściu zakładów budżetowych pod nazwą Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych niniejszy zakład budżetowy powołany został w celu wykonywania zadań Gminy Miasto Szczecin w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Na dowód strona powołała Statut Zakładu Budżetowego PN. "Zakład Budynków i Lokali Komunalnych" w Szczecinie - w aktach sprawy.

Strona podniosła, że jako Gmina Miasto Szczecin wykonuje swoje zadania zgodnie z przepisami prawa, po pierwsze poprzez powołany w tym celu zakład budżetowy, a także powołaną przez siebie spółkę komunalną. Wykonawcą przedmiotowych zadań były Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych oraz Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., jak sam organ wskazał: - jednostki działające w imieniu i na rzecz Gminy Miasto Szczecin (...). Skarżąca nie zgodziła się z nieuznaniem, iż wydatkowanie środków dotacji nastąpiło w chwili dokonywania wydatków przez jednostki działające w imieniu i na rzecz Gminy. Podniosła, że podchodząc ściśle w sposób cywilistyczny trudno mówić o dokonywaniu zapłaty przez Gminę Miasto Szczecin ZBiLK, jeśli ZBiLK korzysta z osobowości prawnej Gminy Miasto Szczecin. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2009 r. II UK 416/08 zgodnie którym (...) Gminne jednostki budżetowe działają w ramach osobowości prawnej gminy, a to przesądza o odpowiedzialności za zobowiązania. (...) (LEX nr 553694). Jeśli zatem Gmina jest odpowiedzialna za zobowiązania wynikające ze zobowiązań wynikających z faktur wystawionych de facto na Gminę - ZBiLK, a w razie gdyby nie zostały zapłacone, to właśnie do Gminy zostałyby skierowane żądania o zapłatę i mogłyby być egzekwowane z całego jej mienia, to twierdzenie, że Gmina nie ponosiła wydatków w chwili dokonywania zapłaty przez ZBiLK, a dopiero po przekazaniu kwoty stanowiącej równowartość poniesionych wydatków jest bezzasadne.

Zgodnie z zawartym porozumieniem z Wojewodą Zachodniopomorskim kwota dotacji przekazywana była po poniesieniu wydatku i udokumentowaniu tego faktu. Gmina Miasto Szczecin przedłożyła stosowne dokumenty, a Wojewoda Zachodniopomorski przekazał środki w ostatnich dniach roku budżetowego. 2009. Sposób przekazania środków po faktycznym ich wyłożeniu przez Gminę był jak wskazano w skardze zgodny z porozumieniem zawartym z Wojewodą Zachodniopomorskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. o sygn. V SA/Wa 1209/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego dnia 7 grudnia 2011 r. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 144 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji, następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tym samym, jak wskazano jednym ze sposobów wykorzystania dotacji jest zapłata, zaś drugi to realizacja zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów.

W ocenie Sądu przepisy ustawy o repatriacji wskazują, że zadaniem (celem), na które państwo przeznacza środki z rezerwy celowej jest między innymi zapewnienie lokalu mieszkalnego repatriantowi i jego o rodzinie przez gminę, która realizacji takiego zadania się podjęła. Na ten zatem cel przeznaczone są środki budżetowe, o czym mowa w przepisach rozdziału 8 ustawy dotyczącego finansowania zadań z budżetu państwa, gdzie ustawodawca w art. 37 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że środki finansowe na realizację zadań określonych w ustawie, finansowanych z budżetu państwa, pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa "Pomoc dla repatriantów". Realizacji zadania polegającego na zapewnieniu w 2009 r. przez gminę lokali, o których mowa w porozumieniu oraz wysokości przeznaczonych na ten cel wydatków w sprawie niniejszej organy nie kwestionują.

Sąd I instancji wskazał, że szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania dotacji gminie, która zapewni repatriantowi i członkom jego rodziny lokal mieszkalny jest tryb określony aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 38 ustawy o repatriacji tj. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach podziału rezerwy celowej budżetu państwa "Pomoc dla repatriantów... (Dz. U. Nr 229, poz. 2279)., które w § 8 ust. 2 pkt 3 przewiduje między innymi wskazanie we wniosku o udzielenie dotacji kosztów poniesionych przez gminę w związku z zapewnieniem repatriantowi lokalu. Tym samym Sąd uznał, że przepisy wykonawcze, realizujące ustawę precyzują, że celem dotacji jest poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań dla repatriantów nie zaś sama refundacja. Stąd dla ustalenia legalności wydanej w sprawie decyzji zasadniczą kwestią pozostaje, czy skarżąca wykorzystała dotację poprzez zrealizowanie jej celu w roku budżetowym 2009 czy też dotacja ta nie została wykorzystana terminie jak uznają organy orzekające w sprawie poprzez fakt zrealizowania zapłaty faktur na rzecz ZBiLK i STBS w dniu 18 stycznia 2010 r.

Realizacją zapisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego było zawarte w sprawie niniejszej w dniu 20 listopada 2009 r. na podstawie art. 21 ustawy o repatriacji, pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim, a Gminą Miasto Szczecin Porozumienie w sprawie udzielenia dotacji celowej na rok 2009 dla zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych na zapewnienie lokali mieszkalnych wskazanych w porozumieniu. Zgodnie z powyższym Porozumieniem kwota dotacji była przekazywana po poniesieniu wydatku i udokumentowaniu tego faktu. Po przedstawieniu wniosku w dniu 22 grudnia 2009 r. i złożeniu stosownych dokumentów, Wojewoda Zachodniopomorski po dokonaniu ich analizy i oceny, przekazał Gminie 28 grudnia 2009 r. kwotę dotacji nie wnosząc żadnych zastrzeżeń do udokumentowania poniesionych przez nią kosztów, co dodatkowo umocniło Gminę w prawidłowości takiego działania w zgodzie z zapisem Porozumienia oraz przyjęcia spełnienia warunków, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy w myśl § 9 rozporządzenia wykonawczego z 16 grudnia 2003 r.

Sąd I instancji wskazał, że skoro celem dotacji, było poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań dla repatriantów w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny przyjąć należy, że zadanie to zostało przez Gminę wykonane w 2009 r., a tym samym zgodnie z art. 144 § 4 u.f.p. nastąpiło wykorzystanie dotacji w terminie. Wynika to przede wszystkim z samej treści omawianego przepisu, który stanowi, że wykorzystanie dotacji może nastąpić w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, dla których dana dotacja została przyznana. W świetle powyższego zapłata jest tylko jednym ze sposobów wykorzystania dotacji, natomiast innym, dopuszczalnym sposobem wykorzystania dotacji jest zrealizowanie celów, na które dotacja ta została przyznana. Zadanie w postaci przekazania wyremontowanych i wyposażonych mieszkań zostało wykonane w całości w 2009 r. Fakt, że prace te wykonywała w imieniu i na rzecz Gminy jej jednostka organizacyjna ZBiLK będąca jednostką budżetową, powołaną na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gminy w zakresie, jak wynika ze Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII /263/07 Rady Miasta Szczecin z 26 kwietnia 2007 r., m.in. zarządzania zasobami nieruchomości wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy oraz komunalnymi lokalami użytkowymi, co obejmuje również prowadzenie, finansowanie i nadzorowanie remontów budynków, którymi zarządza, a jednocześnie jednostka działająca w ramach osobowości prawnej gminy, co przesądza o odpowiedzialności Gminy za zobowiązania, nie stanowi, jak przyjęły to organy finansowe w sprawie niniejszej, o uznaniu, że Gmina w 2009 r. nie poniosła kosztów zapewnienia mieszkań, a uczyniła to dopiero po przekazaniu kwoty stanowiącej równowartość poniesionych wydatków w dniu 18 stycznia 2010 r.

Sąd I instancji stwierdził, ze nie można również uznać braku zrealizowania celu dotacji przez Gminę w sytuacji gdy remont lokali na zlecenie i w imieniu Gminy, na rachunek Gminy wykonując jej zadania własne realizowała STBS, powołana w celu prowadzenia działalności komunalnej na podstawie podjętej w dniu 2 grudnia 1996 r. uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXVIII/364/96, realizująca zarządzanie zasobami mieszkaniowymi Gminy na podstawie umowy z dnia 2 stycznia 1997 r.

Minister Finansów wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów podkreślił, że celem dotacji przyznanej na rok 2009, była refundacja kosztów zapewnienia lokalu mieszkalnego rodzinie repatriantów, a nie jak wskazywał Sąd I instancji poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań. To oznacza, że dotacja nie mogła być wykorzystana po zakończeniu wskazanego roku budżetowego. O tym, iż była to refundacja decydowały zapisy § 2 ust. 1 Porozumienia, który miał kluczowe znaczenie dla określenia charakteru dotacji.

Organ wskazał, że jeśli jest tak jak wskazuje Sąd I instancji, tzn. Gmina poniosła koszty w 2009 r., to Gmina nie powinna tych kosztów zwracać. Doszło jednak do zwrotu kosztów w dniu 18 stycznia 2010 r. Kasator wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do uznania, że wydatki dokonywane przez zakład budżetowy można i należy traktować jako wydatki Gminy. Skoro zatem zakład budżetowy - ZBiLK nie otrzymał środków od Gminy Miasto Szczecin w 2009 r., to oznacza, że poniósł koszty w niniejszej sprawie ze środków własnych. Zatem Gmina nie poniosła w 2009 r. wydatków w sprawie zapewnienia mieszkań repatriantom.

Organ wskazał, że w żadnym zakresie zaskarżony wyrok nie uwzględnia zagadnienia odrębności wydatków dokonywanych przez spółkę prawa handlowego - Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 80/13 uchylił wyrok Sądu I instancji z 18 października 2012 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku sąd odwoławczy wskazał, iż podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że poniesione w 2009 r. przez Zakład Budżetowy Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych koszty na zapewnienie lokali dla repatriantów były wydatkami gminy, o poniesieniu wydatków nie stanowi natomiast przekazanie w dniu 18 stycznia 2010 r. kwot na wyodrębniony rachunek ZBiLK.

W ocenie NSA, powyższe uwagi i stanowisko nie mają natomiast zastosowania w stosunku do tej części wydatków, które wynikają z kosztów zapewnienia lokali dla repatriantów poniesionych w 2009 r. przez Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółkę z o.o. w Szczecinie. Odmienne są bowiem zasady na jakich działają gminne osoby prawne, które są szczególnym rodzajem jednostek organizacyjnych gminy. Gmina, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań może tworzyć także inne (poza zakładami budżetowymi) jednostki organizacyjne, jedną z form tych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, do których należą komunalne spółki kapitałowe. W przeciwieństwie jednak do zakładu budżetowego, jakim jest Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego jest odrębną od gminy osobą prawną - posiada zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Zgodnie z treścią art. 49 u.s.g. gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Również na gruncie ustawy o finansach publicznych nie można mówić o braku samodzielności komunalnej spółki kapitałowej w odniesieniu do gminy, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p. spółki prawa handlowego są w ogóle wyłączone z sektora finansów publicznych. Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. działając we własnym imieniu i na własny rachunek, wystawiło Gminie Miastu Szczecin faktury VAT, za wykonane zakupy i usługi i koszty te zostały zapłacone przez Gminę dopiero w dniu18 stycznia 2010 r.

NSA uznał zatem za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, w takim zakresie w jakim zarzucają dokonanie wadliwej oceny kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji na jakiej podstawie przyjęto, że Gmina poniosła koszty zapewnienia mieszkań dla repatriantów w 2009 r., w tej części, w której remont był wykonywany przez Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w Szczecinie. NSA wyjaśnił, iż Sąd pierwszej instancji w omawianej kwestii wskazał tylko, że nie można uznać braku zrealizowania celu dotacji przez Gminę w sytuacji gdy remont lokali na zlecenie i w imieniu Gminy, na rachunek Gminy wykonując jej zadania własne realizowała spółka prawa handlowego Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym na czym opiera swoje twierdzenie, że Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego działało w imieniu, a przede wszystkim na rachunek gminy i w konsekwencji dlaczego przyjął, że Gmina w 2009 r. poniosła te koszty.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 80/13 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Finansów.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie uznać trzeba, iż skarga złożona przez Gminę Miasto Szczecin na decyzję Ministra Finansów z (...) marca 2012 r. jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, wydana na podstawie art. 144 oraz 146 ust. 1 i 2 u.f.p. orzekająca zwrot niewykorzystanej dotacji celowej otrzymanej przez Gminę Miasto Szczecin w terminie. Nie jest przy tym sporne, że rozumienie pojęcia "wykorzystania dotacji" - w stosunku do przekazanej Gminie dotacji musi być odczytane z uwzględnieniem części drugiej ustępu 4 artykułu 144 u.f.p., tzn. w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego refundacyjny charakter dotacji celowej dotyczy już poniesionych kosztów. Istotna w sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy dotacja została wykorzystana przez Gminę w 2009 r. poprzez poniesienie wydatków na zrealizowane zadania w tym właśnie roku, innymi słowy - kto poniósł wydatki w 2009 r.

NSA zaznaczył, iż z niespornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wykonawcami remontu lokalu i wyposażenia lokalu mieszkalnego wskazanego w Porozumieniu były: Zakład Budżetowy Gminy - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) w Szczecinie oraz Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Do wniosku o wypłatę dotacji Gmina przedstawiła faktury opłacone przez ZBiLK i STBS.

Dla udzielenia odpowiedzi na postawione wyżej pytanie niezbędne jest dokonanie analizy czym jest zakład budżetowy gminy i jakie stosunki łączą gminę z jej zakładem budżetowym oraz jaki status w stosunkach z gminą posiada spółka prawa handlowego - Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że poniesione w 2009 r. przez Zakład Budżetowy Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych koszty na zapewnienie lokali dla repatriantów w wysokości 29.363,01 zł wynikającej z rachunku nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. były wydatkami gminy, o poniesieniu wydatków nie stanowiło natomiast przekazanie w dniu 18 stycznia 2010 r. kwot na wyodrębniony rachunek ZBiLK.

Uwzględniając natomiast okoliczności dotyczące wzajemnych relacji między Gminą, a spółką prawa handlowego - Szczecińskim Towarzystwem Budownictwa Społecznego należy wskazać, iż w przeciwieństwie jednak do zakładu budżetowego, jakim jest Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego jest odrębną od gminy osobą prawną - posiada zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Zgodnie z treścią art. 49 u.s.g. gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Również na gruncie ustawy o finansach publicznych nie można mówić o braku samodzielności komunalnej spółki kapitałowej w odniesieniu do gminy, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p. spółki prawa handlowego są w ogóle wyłączone z sektora finansów publicznych. Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. działając we własnym imieniu i na własny rachunek, wystawiło Gminie Miastu Szczecin faktury VAT, za wykonane zakupy i usługi i koszty te zostały zapłacone przez Gminę dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r.

Nie można zatem uznać, iż Gmina poniosła koszty zapewnienia mieszkań dla repatriantów w 2009 r., w tej części, w której remont był wykonywany przez Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w Szczecinie.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.- w punktach 1 i 2 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w zakresie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej w kwocie 29.363,01 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tj. w części, w której w decyzji o zwrocie dotacji orzeczono o kwocie dotacji wykorzystanej przez Gminę Miasto Szczecin w 2009 r. oraz o niewykonaniu decyzji w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) W pozostałym zakresie skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. W myśl tego uregulowania, w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może, w uzasadnionych przypadkach, zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie Sąd dokonał stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania i zasądził od Ministra na rzecz strony skarżącej kwotę 1.120 zł, stanowiącą 1/5 część kosztów postępowania, biorąc pod uwagę fakt, że skarga została uwzględniona w zakresie 1/5 kwoty objętej zaskarżoną decyzją.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.