Orzeczenia sądów
Opublikowano: ZOTSiS 2015/4/II-209

Wyrok
Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji)
z dnia 16 kwietnia 2015 r.
T-402/12

UZASADNIENIE

Streszczenie

ECLI:EU:T:2015:209

Streszczenie wyroku

1. Zbliżanie ustawodawstw - Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - Dyrektywa 98/34 - Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji każdego projektu przepisu technicznego - Zakres - Naruszenie obowiązku - Konsekwencje

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8 ust. 1)

2. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie - Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu - Zakres - Odmowa dostępu - Obowiązek uzasadnienia - Zakres

(art. 296 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2)

3. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu - Zakres - Zastosowanie do szczegółowych opinii Komisji wydawanych w kontekście dyrektywy 98/34 - Wyłączenie

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8, 9)

4. Zbliżanie ustawodawstw - Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - Dyrektywa 98/34 - Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji każdego projektu przepisu technicznego - Rozróżnienie między procedurą zgłaszania a postępowaniem w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

(art. 258 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34, zmieniona dyrektywą 98/48, art. 8, 9)

1. Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 38)

2. Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 49-51, 76)

3. Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego nie jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, a mianowicie procedury, za pomocą której organ administracji gromadzi informacje i weryfikuje określone fakty przed podjęciem decyzji.

W pierwszym rzędzie zadaniem Komisji w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie jest bowiem gromadzenie informacji przed wydaniem szczegółowej opinii. W drugim rzędzie, chociaż na podstawie informacji przekazanych przez zgłaszające państwo członkowskie Komisja weryfikuje określone fakty, to jednak nie wydaje ona decyzji, ale - w stosownym wypadku - opinię o charakterze niewiążącym i tymczasowym. Wydanie szczegółowej opinii jest bowiem tylko rezultatem przeprowadzonej przez Komisję analizy projektu normy technicznej, w następstwie której instytucja ta uznaje, że projekt normy technicznej zawiera elementy mogące stworzyć bariery w swobodnym przepływie towarów i usług lub dla swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego. Ponadto taka szczegółowa opinia nie musi wcale być wyrazem ostatecznego stanowiska Komisji, gdyż po jej wydaniu zainteresowane państwo członkowskie przedkłada Komisji sprawozdanie na temat działań, które proponuje podjąć w związku z ową opinią, zaś Komisja wypowiada się na temat tej reakcji.

Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi też rezultatu badań przeprowadzanych przez właściwy organ w celu wykazania, że popełniono naruszenie. Projekt normy technicznej, ze względu na swój charakter, jest bowiem tekstem przygotowawczym, który może podlegać przekształceniom i modyfikacjom. Dopóki norma techniczna nie zostanie przyjęta, dopóty nie może ona naruszać reguł przepisów regulujących swobodny przepływ towarów, usług czy swobodę przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego. W konsekwencji państwo członkowskie będące adresatem tej opinii nie może być obarczane winą za naruszenie prawa Unii, gdyż w chwili wydania szczegółowej opinii na podstawie dyrektywy 98/34 krajowa norma techniczna funkcjonowała tylko w postaci projektu.

Ponadto nawet jeśli szczegółowa opinia jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, to wyjątek przewidziany w tym przepisie nie obejmuje czynności dochodzeniowych jako takich, ale cel takich czynności. W tym względzie ujawnienie, w trakcie okresu zawieszenia, szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie musi stwarzać zagrożenia dla realizacji celu tego postępowania. Okoliczność, że Komisja ujawnia swą szczegółową opinię, w myśl której pewne elementy projektu normy technicznej mogą stwarzać bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług czy swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego, nie stwarza zagrożenia dla realizacji celu, który polega na zapewnieniu zgodności krajowej normy technicznej z prawem Unii. Przeciwnie, ujawnienie takie będzie postrzegane przez dane państwo członkowskie jako dodatkowy bodziec do zapewnienia zgodności jego normy technicznej z przepisami prawa Unii regulującymi te podstawowe swobody.

(por. pkt 55, 56, 58-61, 63, 64, 84, 87)

4. Charakter kontroli przeprowadzanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego jest zasadniczo odmienny od charakteru kontroli przeprowadzanej w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Procedura notyfikacji ustanowiona w dyrektywie 98/34 stanowi przykład kontroli ex ante, która ma na celu zapewnienie, aby projekty norm technicznych, jakie państwa członkowskie zamierzają przyjąć, były zgodne z prawem Unii. W toku omawianego postępowania zainteresowanego państwa członkowskiego nie można obarczać winą za jakiekolwiek naruszenie prawa Unii, gdyż celem tego postępowania jest właśnie zapobieżenie ewentualnym niezgodnościom między projektem normy technicznej a prawem Unii. Stanowisko zajęte przez Komisję nie może więc być wiążące i zmierzać do wymierzenia sankcji za określone zachowanie.

Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest klasycznym przykładem kontroli ex post, która polega na weryfikacji przepisów krajowych po ich przyjęciu przez państwa członkowskie i która ma na celu przywrócenie poszanowania porządku prawnego. Wprawdzie poprzedzająca wniesienie skargi faza postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmuje także etap dialogu między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim, jednakże dialog ten ma na celu polubowne rozstrzygnięcie sporu między Komisją a danym państwem członkowskim, a gdy sporu tego nie uda się w ten sposób rozstrzygnąć, do Trybunału wnoszona jest skarga ze względu na stwierdzone niezgodności z prawem Unii przepisu krajowego, który wszedł już w życie i wywiera skutki prawne na rynku wewnętrznym.

W tym względzie szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi wezwania do usunięcia uchybienia, gdyż na tym etapie postępowania nie istnieje formalnie żaden spór między Komisją a danym państwem członkowskim. Skoro bowiem norma techniczna jest dopiero na etapie projektu, jej ewentualna niezgodność z prawem Unii, która zostaje zasygnalizowana przez Komisję w szczegółowej opinii, nie jest dowiedziona i w tym sensie jest jedynie hipotetyczna. Ponadto stanowisko wyrażone przez Komisję w szczegółowej opinii jest tymczasowe w tym sensie, że w myśl art. 9 wskazanej dyrektywy chodzi tu o zajęcie przez Komisję początkowego stanowiska. Tymczasowy charakter tej opinii stoi na przeszkodzie temu, by mogła ona zaszkodzić późniejszej dyskusji w kontekście postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W postępowaniu tym w pierwszym rzędzie Komisja musi bowiem przedstawić swe stanowisko w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Dopóki stanowisko Komisji nie zostanie ustalone, dopóty nie jest ono w stanie zaszkodzić procesowi negocjacji.

(por. pkt 78-81)

Wstęp

W sprawie T-402/12

Carl Schlyter, zamieszkały w Linköping (Szwecja), reprezentowany przez adwokatów O. Brouwera oraz S. Schuberta,

strona skarżąca,

popierani przez

Republikę Finlandii, reprezentowaną przez S. Hartikainena, działającego w charakterze pełnomocnika,

oraz przez

Królestwo Szwecji, reprezentowane początkowo przez A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson oraz H. Karlsson, a następnie przez A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlssona, L. Swedenborga oraz C. Hagermana, działających w charakterze pełnomocników,

interwenienci,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Costę de Oliveirę, A. Tokára oraz C. Zadrę, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranej przez:

Republikę Francuską, reprezentowaną przez B. Beaupère-Manokhę oraz D. Colasa oraz F. Fize'a, działających w charakterze pełnomocników,

interwenient,

mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia z dnia 27 czerwca 2012 r. odmawiającej, w okresie zawieszenia, dostępu do szczegółowej opinii tej instytucji w sprawie projektu zarządzenia dotyczącego treści i warunków składania rocznej deklaracji substancji nanocząsteczkowych (2011/673/F), która została jej przekazana przez władze francuskie na podstawie dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204, s. 37), zmienionej dyrektywa 98/48/WE Parlamentu i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. L 217, s. 18),

SĄD (czwarta izba),

w składzie: M. Prek, prezes, I. Labucka (sprawozdawca) i V. Kreuschitz, sędziowie,

sekretarz: N. Rosner, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 stycznia 2014 r.,

wydaje następujący

Uzasadnienie

Wyrok

Okoliczności powstania sporu

W przedmiocie mających zastosowanie uregulowań i ich zastosowania w praktyce

1

Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204, s. 37), zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. L 217, s. 18), nosi tytuł 'Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego' i reguluje procedurę wymiany między państwami członkowskimi a Komisją Europejską informacji dotyczących krajowych inicjatyw w zakresie norm lub uregulowań technicznych, z jednej strony, oraz usług społeczeństwa informacyjnego, z drugiej strony.

2

Informowanie Komisji o wszelkich projektach przepisów technicznych, którym mają podlegać towary i usługi objęte zakresem zastosowania dyrektywy 98/34 jest co do zasady obligatoryjne (art. 8 ust. 1 wskazanej dyrektywy).

3

W praktyce Komisja ma za zadanie przekazać taki projekt każdemu z państw członkowskich oraz umieścić go w publicznej bazie danych zwanej TRIS (Technical Regulations Informaiton System - System informacji o przepisach technicznych). Teksty te są w pełni dostępne dla podmiotów gospodarczych i obywateli Unii Europejskiej.

4

Każdy zgłoszony projekt może zostać zbadany przez państwa członkowskie i podmioty gospodarcze w celu wykrycia elementów potencjalnie protekcjonistycznych i podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia.

5

Aby przeprowadzenie takiego badania było możliwe, od chwili poinformowania o projekcie przepisów technicznych do chwili jego przyjęcia powinien co do zasady upłynąć termin co najmniej trzech miesięcy. W takim okresie zawieszenia Komisja i państwa członkowskie, które są zdania, że dany projekt stwarza nieuzasadnione bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego świadczenia usług czy swobody przedsiębiorczości usługodawców, mogą przedłożyć zgłaszającemu państwu członkowskiemu uwagi bądź szczegółową opinię. Przestawienie szczegółowej opinii skutkuje odroczeniem rzeczonego okresu zawieszenia o kilka miesięcy, w zależności od tego, co jest przedmiotem przepisów technicznych (zob. art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 98/34).

6

Państwo członkowskie, którego to dotyczy, przedkłada Komisji sprawozdanie z działań, które proponuje podjąć w związku ze szczegółową opinią, zaś Komisja wypowiada się na temat tej reakcji (zob. art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34).

W przedmiocie spornej procedury notyfikacji

7

W dniu 29 grudnia 2011 r. władze francuskie zgłosiły Komisji, na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, projekt zarządzenia dotyczącego treści i warunków składania rocznej deklaracji substancji nanocząsteczkowych, przyjęty na podstawie art. R. 523-12 i R. 523-13 kodeksu środowiska naturalnego (zwany dalej 'projektem zarządzenia').

8

Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34 okres zawieszenia trwający od chwili otrzymania przez Komisję zgłoszenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, rozpoczął się w dniu 30 grudnia 2011 r. W marcu 2012 r., w trakcie owego okresu zawieszenia, Republika Federalna Niemiec zwróciła się do władz francuskich o przekazanie dodatkowych informacji dotyczących projektu zarządzenia, a wkrótce potem informacje te otrzymała.

9

W dniu 30 marca 2012 r. Komisja przedstawiła szczegółową opinię, której skutkiem było - w myśl art. 9 ust. 2 tiret drugie dyrektywy 98/34 - odroczenie o dodatkowe trzy miesiące początkowego okresu zawieszenia. W dniu 2 kwietnia 2012 r. Zjednoczone Królestwo wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej również przedstawiło swe uwagi dotyczące projektu zarządzenia, zgodnie z art. 8 ust. 2 rzeczonej dyrektywy. Władze francuskie ustosunkowały się do uwag Zjednoczonego Królestwa w dniu 6 czerwca 2012 r.

10

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r., a więc w trakcie okresu zawieszenia, skarżący, Carl Schlyter, wniósł o udzielenie mu dostępu do szczegółowej opinii Komisji, o której mowa w pkt 9 powyżej.

11

Pismem z dnia 7 maja 2012 r. Komisja oddaliła wniosek o udzielenie dostępu z dnia 16 kwietnia 2012 r., powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 4 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) i uznając, że udzielenie dostępu do części dokumentu nie wchodzi w grę, gdyż cały ten dokument jest objęty wskazanym wyjątkiem. Ponadto Komisja uznała, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie dokumentu w zaistniałych w tym wypadku okolicznościach.

12

W dniu 29 maja 2012 r. skarżący skierował do Komisji, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, wniosek potwierdzający, zwracając się do tej instytucji o zmianę jej stanowiska.

13

Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. (zwanym dalej 'zaskarżoną decyzją') Komisja oddaliła złożony przez skarżącego wniosek potwierdzający z powodów, które zostaną przedstawione w pkt 14-16 poniżej.

14

W pkt 3 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym 'Ochrona celów dochodzenia', Komisja uznała, że ujawnienie spornej szczegółowej opinii stwarzałoby zagrożenie dla ochrony celów dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

15

W pkt 4 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym 'Dostęp częściowy', Komisja uznała, że dotyczy to całości objętego wnioskiem o dostęp dokumentu, a zatem wykluczone jest ujawnienie jakiejkolwiek jego części, w myśl art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.

16

W pkt 5 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym 'Nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu', Komisja uznała, że nie istnieje także nadrzędny interes publiczny, w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, który uzasadniałby ujawnienie tego dokumentu pomimo powołania się na wyjątek.

17

Dotyczący projektu zarządzenia okres zawieszenia zakończył się w dniu 2 lipca 2012 r. Republika Francuska ustosunkowała się do szczegółowej opinii Komisji w dniu 16 lipca 2012 r. W dniu 26 lipca 2012 r. Komisja zwróciła się do władz francuskich o przedłożenie jej zmienionego projektu zarządzenia, co władze te uczyniły w tym samym dniu.

18

W dniu 6 sierpnia 2012 r. Republika Francuska wydała, na podstawie art. R. 523-12 i R. 523-13 kodeksu środowiska naturalnego (JORF nr 0185 z dnia 10 sierpnia 2012 r., s. 13166), zarządzenie w sprawie treści i warunków składania rocznej deklaracji substancji nanocząsteczkowych. Zarządzenie to zostało zgłoszone Komisji w dniu 22 sierpnia 2012 r.

19

W dniu 25 października 2012 r., po ukończeniu badania treści zarządzenia i wobec uznania, że nie ma podstaw do wszczęcia przeciwko Republice Francuskiej postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja przekazała skarżącemu kopię szczegółowej opinii, której udostępnienia się domagał.

Przebieg postępowania i żądania stron

20

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 września 2012 r. skarżący wniósł skargę w niniejszej sprawie.

21

W dniu 30 listopada 2012 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę. Instytucja ta podniosła w szczególności, że skarga stała się bezprzedmiotowa z chwilą przekazania skarżącemu dokumentu, o udostępnienie którego wnosił, gdyż nie ma on już interesu w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Komisja wniosła do Sądu o umorzenie postępowania.

22

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 listopada 2012 r. Republika Francuska złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. W uwagach złożonych w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do tej interwencji. Komisja nie przedstawiła uwag w wyznaczonym terminie.

23

Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio w dniach 21 i 14 grudnia 2012 r., Republika Finlandii i Królestwo Szwecji wniosły o dopuszczenie ich do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów w celu poparcia żądań skarżącego. W swych uwagach skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do tych interwencji. Komisja nie przedstawiła uwag w wyznaczonym terminie.

24

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2013 r. prezes trzeciej izby Sądu uwzględnił wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

25

Republika Francuska, Republika Finlandii oraz Królestwo Szwecji przedstawiły uwagi interwenienta, w przedmiocie których strony przedstawiły swe uwagi w wyznaczonych terminach.

26

Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.

27

Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zadał stronom pytania na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

28

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. strony główne sporu oraz interwenienci przedstawili swoje stanowiska i udzielili odpowiedzi na pytania Sądu.

29

W swej skardze skarżący wnosi do Sądu o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

- obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kosztami wszystkich interwenientów.

30

Republika Finlandii wnosi do Sądu o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

- obciążenie Komisji kosztami postępowania poniesionymi przez skarżącego.

31

Królestwo Szwecji wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

32

Komisja, popierana przez Republikę Francuską, wnosi do Sądu o:

- oddalenie skargi;

- obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

33

Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Sądu dotyczące żądania Komisji, aby postępowanie zostało umorzone ze względu na to, że skarżący całkowicie utracił interes w rozstrzygnięciu sporu z chwilą przekazania mu dokumentu, którego udostępnienia się domagał, Komisja, popierana przez Republikę Francuską, przyznała, że skarżący ma interes w rozstrzygnięciu sporu i że wobec tego cofa ona swój wniosek o uznanie skargi za niedopuszczalną, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.

Co do prawa

34

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi trzy zarzuty. W ramach zarzutu pierwszego twierdzi on, że dopuszczono się naruszeń prawa i oczywistych błędów w ocenie w związku z zastosowaniem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. L 264, s. 13). Zarzut drugi oparty jest n naruszeniu prawa i oczywistym błędzie w ocenie, a także na braku uzasadnienia, w związku z zastosowaniem kryterium nadrzędnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1367/200. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa, oczywistego błędu w ocenie oraz braku uzasadnienia w odniesieniu do zastosowania art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.

35

W ramach zarzutu pierwszego głównymi kwestiami spornymi między stronami są, w pierwszym rzędzie, kwestia, czy szczegółowa opinia, o której tu mowa, przedstawiona w postępowaniu przewidzianym w dyrektywie 98/34, jest objęta zakresem regulacji art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w myśl którego instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w wypadku, gdy jego ujawnienie naruszyłoby ochronę celów kontroli, śledztwa [dochodzenia] czy audytu. W drugim rzędzie strony prezentują odmienne stanowiska w odniesieniu do kwestii, czy biorąc pod uwagę charakter szczegółowej opinii Komisja mogła oprzeć się w trakcie okresu zawieszenia, na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, interpretowanego w świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, na ogólnym domniemaniu, że ujawnienie wspomnianej opinii naruszyłoby ochronę takich celów.

36

W myśl motywu 3 dyrektywy 98/34 w celu wspierania sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego należy zapewnić możliwie jak największą przejrzystość w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych.

37

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dyrektywa 98/34 ma na celu ochronę - za pomocą kontroli prewencyjnej - swobodnego przepływu towarów i usług, a także swobody przedsiębiorczości usługodawców, należących do podstaw Unii, oraz że kontrola ta jest o tyle przydatna, iż przepisy techniczne objęte tą dyrektywą mogą stanowić przeszkody w handlu towarami i usługami między państwami członkowskimi, które to przeszkody dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy są one niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 września 2005 r. Lidl Italia, C-303/04, Zb.Orz., EU:C:2005:528, pkt 22; z dnia 15 kwietnia 2010 r. Sandström, C-433/05, Zb.Orz., EU:C:2010:184, pkt 42; z dnia 9 czerwca 2011, Intercommunale Intermosane i Fédération de l'industrie et du gaz, C-361/10, Zb.Orz., EU:C:2011:382, pkt 10).

38

Ponieważ obowiązek notyfikacji przewidziany w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34 stanowi główny środek sprawowania kontroli prewencyjnej, o której mowa w pkt 37 powyżej, skuteczność owej kontroli wzmocni fakt, że dyrektywę tę interpretować się będzie w ten sposób, iż niedopełnienie obowiązku notyfikacji stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (ww. w pkt 37 wyroki Lidl Italia, EU:C:2005:528, pkt 23; Sandström, EU:C:2010:184, pkt 43).

39

W trakcie postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 Komisja może wydać szczegółową opinię, w której przedstawia swe uwagi zmierzające do zasygnalizowania zgłaszającemu państwu członkowskiemu potencjalnych przeszkód w wymianie handlowej, jakie może stworzyć uregulowanie niebędące koniecznym ani proporcjonalnym do celu, którego realizacji ono zmierza. W wypadku niezgodności z postanowieniami traktatowymi zgłaszające państwo członkowskie może zmienić zgłoszony projekt, ale nie ma obowiązku tego czynić. Jednakże zgłaszające państwo członkowskie powinno co do zasady przedłożyć Komisji sprawozdanie z działań, które proponuje podjąć w związku ze szczegółową opinią, zaś Komisja wypowiada się na temat tej reakcji (zob. art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34).

40

W zaskarżonej decyzji Komisja uzasadniła zastosowanie w rozpatrywanej sytuacji art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, uznając, że publiczne ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia zmniejszyłoby wolę Republiki Francuskiej do współpracy z tą instytucją w atmosferze wzajemnego zaufania, a tym samym stworzyłoby zagrożenie dla realizacji celu dokonanej przez nią oceny, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa Unii (pkt 3 akapit czwarty zaskarżonej decyzji).

41

Wyjątek ustanowiony w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie do postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34, ponieważ przepis ten obejmuje swym zakresem czynności dochodzeniowe przeprowadzane przez Komisję, w szczególności w ramach pełnionej przez nią roli strażnika traktatów (pkt 3 akapit piąty zaskarżonej decyzji). Teza ta jest oparta na analogii pomiędzy, z jednej strony, postepowaniem przewidzianym w dyrektywie 98/34, a z drugiej strony postepowaniem w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidzianym w art. 258 TFUE i postepowaniem w sprawie pomocy państwa przewidzianym w art. 108 TFUE (pkt 3 akapity od szóstego do ósmego zaskarżonej decyzji).

42

Co więcej, ponieważ postepowanie przewidziane w dyrektywie 98/34 może potencjalnie doprowadzić do wniesienia przeciwko zgłaszającemu państwu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia mogłoby wpłynąć negatywnie na przebieg późniejszych dyskusji między stronami (pkt 3 akapit dziewiąty zaskarżonej decyzji).

43

W celu doprowadzenia do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący, popierany przez Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, podnosi, że art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma zastosowania do postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34, gdyż postepowania tego nie można uznać za 'dochodzenie'. Dodaje on, że błędny jest wniosek o istnieniu analogii między postepowaniem przewidzianym w rzeczonej dyrektywie, z jednej strony, a postepowaniem o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowaniem w sprawie pomocy państwa, z drugiej strony, którą to analogią Komisja uzasadnia zastosowanie wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

44

Według skarżącego zasadniczą cechą charakterystyczną dochodzenia jest to, że może ono zakończyć się stwierdzeniem, iż jego podmiot postąpił lub zamierzał postąpić niezgodnie z prawem Unii.

45

Skarżący wyjaśnia, że 'dochodzenia' mają na celu stworzenie podstaw do wydania obligatoryjnych decyzji dotyczących dopuszczalnego w prawie Unii zachowania jego adresatów, a więc charakteryzują się tym, że instytucje właściwe do wydania decyzji są wyposażone w kompetencje dochodzeniowe.

46

Komisja utrzymuje, po pierwsze, że dochodzenie należy zdefiniować jako postępowanie o określonej strukturze, mające na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych lub prawnych, a także ustalenie, czy okoliczności te są zgodne z prawem Unii, a po drugie, że charakter dochodzeniowy postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 wynika z faktu, iż instytucja ta wydaje szczegółową opinię, gdy ma ona wątpliwości co do zgodności projektu normy technicznej z prawem Unii, po to by wezwać dane państwo członkowskie do przedstawienia uzasadnienia lub zastosowania się do wymogów prawnych.

47

Republika Francuska twierdzi, że postępowanie przewidziane w dyrektywie 98/34 nie jest dla państw członkowskich zwykła procedurą konsultacji lub dialogu z Komisją, ale procedura wywierającą wiążące skutki prawne. Państwo to wyjaśnia przy tym, że Komisja prowadzi dochodzenie w przedmiocie zgodności krajowego środka z prawem Unii, po zakończeniu którego zajmuje ona stanowisko w tym względzie.

48

Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, wydane na podstawie art. 255 ust. 2 WE, ma na celu - jak wynika z art. 1 tego aktu, interpretowanego w świetle jego motywu 4 - zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r. LPN i Finlandia/Komisja, C-514/11 P i C-605/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:738, pkt 40).

49

Gdy do instytucji wpływa wniosek o ujawnienie dokumentu, ma ona obowiązek ocenić w każdym takim przypadku, czy dokument ten objęty jest wyjątkami od prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. Szwecja i Turco/Rada, C-39/05 P i C-52/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:374, pkt 35).

50

System wyjątków przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a zwłaszcza ust. 2 tego artykułu, opiera się na wyważeniu interesów, które w danej sytuacji stoją ze sobą w sprzeczności, czyli po pierwsze, interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, a po drugie, interesów zagrożonych ujawnieniem. Decyzja wydawana w przedmiocie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zależy od tego, jaki jest interes przeważający w danej sprawie (ww. w pkt 48 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 42).

51

Wyjątki te powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. Szwecja/MyTravel i Komisja, C-506/08 P, Zb.Orz., EU:C:2011:496, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

52

W świetle powyższych rozważań należy w niniejszej sprawie wypowiedzieć się na temat kwestii, czy - jak twierdzą Komisja i Republika Francuska - postępowanie przewidziane w dyrektywie 98/34 należy uznać za dochodzenie i czy wydanie przez Komisję szczegółowej opinii w ramach tego postepowania jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

53

W tym względzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pojęcie dochodzenia obejmuje zarówno całość badań przeprowadzanych przez właściwy organ w celu wykazania, że popełniono naruszenie, jak i procedurę, za pomocą której organ administracji gromadzi informacje i weryfikuje określone fakty przed podjęciem decyzji.

54

Następnie należy przypomnieć, że w ramach postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 Komisja może wydać szczegółową opinię, w której wyraża pogląd, że projekt normy technicznej zawiera elementy, które mogą być źródłem przeszkód w swobodnym przepływie towarów, w swobodnym przepływie usług czy też przeszkód dla swobody przedsiębiorczości usługodawców w ramach rynku wewnętrznego.

55

Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w postępowaniu przewidzianym w dyrektywie 98/34 nie jest jednak sporządzana w ramach procedury, za pomocą której organ administracji gromadzi informacje i weryfikuje określone fakty przed podjęciem decyzji.

56

W pierwszym rzędzie należy bowiem stwierdzić, że w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 zadaniem Komisji nie jest gromadzenie informacji przed wydaniem szczegółowej opinii.

57

Motyw 5 dyrektywy 98/34 stanowi, że Komisja musi dysponować niezbędnymi informacjami przed przyjęciem przepisów technicznych i że w tym celu państwa członkowskie powinny powiadamiać ją o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych. Ponadto owo powiadomienie, wymagane na mocy art. 8 ust. 1 rzeczonej dyrektywy ma na celu umożliwienie Komisji zdobycia jak najpełniejszych informacji na temat wszelkich przepisów technicznych w zakresie ich treści, zakresu i ogólnego kontekstu, aby umożliwić jej wykonywanie w sposób jak najbardziej skuteczny uprawnień, które zostały jej przyznane tą dyrektywą (zob. analogicznie wyrok z dnia 7 maja 1998 r. Komisja/Belgia, C-145/97, Rec, EU:C:1998:212, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo).

58

W drugim rzędzie należy stwierdzić, że chociaż na podstawie informacji przekazanych przez zgłaszające państwo członkowskie Komisja weryfikuje określone fakty, to jednak nie wydaje ona decyzji, ale - w stosownym wypadku - opinię o charakterze niewiążącym i tymczasowym. Wydanie szczegółowej opinii jest bowiem tylko rezultatem przeprowadzonej przez Komisję analizy projektu normy technicznej, w następstwie której instytucja ta uznaje, że projekt normy technicznej zawiera elementy mogące stworzyć bariery w swobodnym przepływie towarów i usług lub dla swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego (zob. art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34). Ponadto taka szczegółowa opinia nie musi wcale być wyrazem ostatecznego stanowiska Komisji, gdyż po jej wydaniu zainteresowane państwo członkowskie przedkłada Komisji sprawozdanie na temat działań, które proponuje podjąć w związku z ową opinią, zaś Komisja wypowiada się na temat tej reakcji.

59

Szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi też rezultatu badań przeprowadzanych przez właściwy organ w celu w celu wykazania, że popełniono naruszenie.

60

Projekt normy technicznej, ze względu na swój charakter, jest bowiem tekstem przygotowawczym, który może podlegać przekształceniom i modyfikacjom. Dopóki norma techniczna nie zostanie przyjęta, dopóty nie może ona naruszać reguł przepisów regulujących swobodny przepływ towarów, usług czy swobodę przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego.

61

W konsekwencji państwo członkowskie będące adresatem tej opinii nie może być obarczane wina za naruszenie prawa Unii, gdyż w chwili wydania szczegółowej opinii na podstawie dyrektywy 98/34 krajowa norma techniczna funkcjonowała tylko w postaci projektu (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 13 września 2000 r. Komisja/Niderlandy, C-341/97, Rec, EU:C:2000:434, pkt 18, 19). Przyjęcie stanowiska przeciwnego skutkowałoby tym, że szczegółowa opinia stanowiłaby warunkowe wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, którego istnienie zależałoby od tego, jakie działania zainteresowane państwo członkowskie podejmie w związku z taką opinią. Wymogi pewności prawa, nierozerwalnie związane z każdym postepowaniem, które może przerodzić się w postepowanie sporne, sprzeciwiają się istnieniu takiej niepewności (zob. podobnie i analogicznie ww. postanowienie Komisja/Niderlandy, EU:C:2000:434, pkt 20).

62

Okoliczność, że dyrektywa 98/34 przewiduje, iż zarówno Komisja, jak i inne państwa członkowskie, mogą wydawać szczegółowe opinie na temat projektu normy technicznej zgłaszającego państwa członkowskiego potwierdza tezę, że Komisja nie uczestniczy w badaniach, które miałyby na celu wykazanie, że popełnione zostało naruszenie. Państwa członkowskie mogą bowiem jedynie zasygnalizować naruszenie uregulowań Unii przez inne państwo członkowskie, ale nie mogą wydać uzasadnionej opinii, za pomocą której Komisja sformalizowałaby istnienie domniemywanego przez tę instytucję naruszenia. Tymczasem szczegółowa opinia, bez względu na to czy została ona wydana przez Komisję, czy przez państwo członkowskie, jest jedynie formą zasygnalizowania potencjalnego konfliktu między projektem normy technicznej a prawem Unii w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług czy swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego.

63

Wynika stąd, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie jest sporządzana w ramach dochodzenia, a zatem nie stanowi ona decyzji stwierdzającej naruszenie, gdyż wyraża ona wstępne, tymczasowe i konsultacyjne stanowisko Komisji sformułowane na podstawie analizy zgłoszonego projektu normy technicznej, a więc pozostawia zgłaszającemu państwu członkowskiemu nieograniczoną możliwość zmiany tego projektu przed jego przyjęciem.

64

Wobec powyższego nie można zasadnie utrzymywać, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest sporządzana w ramach dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

65

Z powodów wspomnianych w pkt 55-59 powyżej oparte na analogii podejście przyjęte przez Komisję, sprowadzające się do zbliżenia postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 do postepowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowania w przedmiocie kontroli pomocy państwa, lub porównania tych postępowań, nie może uzasadniać odmowy udzielenia dostępu do szczegółowej opinii, o której mowa w niniejszej sprawie, gdyż po przeprowadzeniu tych dwóch ostatnich postępowań Komisja wydaje decyzję kończącą pogłębione dochodzenie, w stosownym wypadku, stwierdzeniem uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub stwierdzeniem niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.

66

W odniesieniu do przedstawionej przez Komisję argumentacji, w myśl której ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia zmniejszyłoby wolę danego państwa członkowskiego do współpracy z tą instytucją w atmosferze wzajemnego zaufania, a w efekcie stworzyłoby zagrożenie dla realizacji celu dokonywanej przez nią oceny, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa Unii (zob. pkt 3 akapit czwarty zaskarżonej decyzji), należy poczynić następujące uwagi.

67

Jak wynika z motywu 5 dyrektywy 98/34, notyfikacja projektów norm technicznych i ich ocena służy nawiązaniu współpracy między Komisją a państwami członkowskimi, a także między samymi państwami członkowskimi po to, aby umożliwić im wykrycie ewentualnych przeszkód w wymianie handlowej i podjęcie działań koniecznych do zapewnienia, aby planowane normy nie weszły w życie, względnie aby zostały one dostosowane do przepisów prawa Unii (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. CIA Security International, C-194/94, Rec, EU:C:1996:172, pkt 40, 41, 50).

68

Jednakże na podstawie celu współpracy między Komisją a państwami członkowskimi, a także między samymi państwami członkowskimi, do nawiązania której zmierza postepowanie przewidziane w dyrektywie 98/34, instytucja ta wyciąga błędny wniosek, że ujawnienie szczegółowej opinii, o której mowa w niniejszej sprawie, w trakcie okresu zawieszenia zmniejszyłoby wolę zgłaszającego państwa członkowskiego do współpracy z nią w atmosferze wzajemnego zaufania, a w efekcie stworzyłoby zagrożenie dla realizacji celu dokonywanej przez nią oceny, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa Unii (zob. pkt 3 akapit czwarty zaskarżonej decyzji).

69

W pierwszym rzędzie należy bowiem zauważyć, że dyrektywa 98/34 zobowiązuje państwa członkowskie, które zamierzają przyjąć normy techniczne objęte zakresem zastosowania wskazanej dyrektywy, do współpracy zarówno z Komisją, jak i z innymi państwami członkowskimi.

70

W praktyce, w myśl art. 8 i 9 dyrektywy 98/34, państwa członkowskie są zobowiązane, po pierwsze, do zgłaszania wszystkich projektów norm technicznych objętych zakresem zastosowania tej dyrektywy, po drugie, do odroczenia przyjęcia tych projektów co najmniej o trzy miesiące, a po trzecie, w wypadku wydania przez Komisję szczegółowej opinii, do przedłożenia jej sprawozdania na temat działań, jakie zamierzają podjąć w związku z ową szczegółową opinią.

71

Tak więc współpraca między Komisją a danym państwem członkowskim, polegająca na podawaniu do wiadomości i ujawnianiu swych intencji w odniesieniu do szczegółowych opinii nie zależy od istnienia po stronie zgłaszającego państwa członkowskiego woli współpracy, ale jest wymagana na mocy dyrektywy 98/34, wobec czego ujawnienie szczegółowej opinii Komisji nie może co do zasady wpłynąć na owa wolę współpracy danego państwa członkowskiego w ramach procedury notyfikacji.

72

W drugim rzędzie należy przypomnieć, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest elementem, który zostanie wzięty pod uwagę przez ustawodawcę krajowego przy zatwierdzaniu projektu normy technicznej. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwość poznania przez obywateli podstaw działań legislacyjnych jest warunkiem skutecznego korzystania przez nich z przysługujących im praw demokratycznych (zob. analogicznie ww. w pkt 49 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 46; wyrok z dnia 17 października 2013 r. Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:671, pkt 33). Co się tyczy tej ostatniej kwestii, konieczność zagwarantowania, aby zgłaszające państwo członkowskie miało wolę współpracy z Komisją w atmosferze wzajemnego zaufania nie może uzasadniać ograniczenia przejrzystości w procesie przyjmowania normy technicznej.

73

W trzecim rzędzie należy przypomnieć, że w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 szczegółowa opinia Komisji w sprawie zgłoszonego jej projektu normy technicznej zostaje wydana na etapie poprzedzającym przyjęcie owej normy technicznej.

74

Nie można jednak domniemywać, że w razie ewentualnego ujawnienia szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 wola państwa członkowskiego do współpracy w ramach przewidzianego w tej dyrektywie postepowania będzie mniejsza. Poza faktem, że zgłaszające państwo członkowskie jest zobowiązane do współpracy na mocy dyrektywy 98/34 (zob. pkt 68-70 powyżej), należy bowiem przypomnieć, że podanie szczegółowej opinii do wiadomości publicznej stanowi dla tego państwa członkowskiego bodziec do uwzględnienia jej w należyty sposób. W sytuacji gdy ewentualne niezgodności z prawem Unii zasygnalizowane w szczegółowej opinii zostaną podane do wiadomości publicznej, wzmocnieniu ulegnie bowiem ciążące na zgłaszającym państwie członkowskim zobowiązanie do przedstawienia powodów, dla których stoi ono na stanowisku, że przewidywana norma techniczna nie stwarza bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług czy swobody przedsiębiorczości usługobiorców w obrębie rynku wewnętrznego bądź do zmiany projektu normy technicznej w celu uczynienia go zgodnym z prawem Unii.

75

Wobec tego ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia - wbrew temu, co twierdzi Komisja - pozwala na wzmocnienie współpracy miedzy tą instytucją, zainteresowanym państwem członkowskim i innymi państwami członkowskimi.

76

W każdym razie Sąd przypomina, że w przypadku gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się do niej zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje (wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r. Evropaïki Dynamiki/Komisja, T-167/10, EU:T:2012:651, pkt 64). Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie wykazała konkretnie i faktycznie, w jaki sposób ujawnienie szczegółowej opinii w trakcie okresu zawieszenia mogłoby niekorzystnie wpłynąć na wolę współpracy Republiki Francuskiej. Przedstawione przez Republikę Francuską na rozprawie twierdzenie, że nie należy umniejszać destabilizującego skutku podania do publicznej wiadomości potencjalnej krytyki Komisji odnoszącej się do zgłoszonego projektu normy technicznej zanim państwo członkowskie będzie w stanie ustosunkować się do tej krytyki, nie zostało poparte dowodami. Republika Francuska nie wyjaśniła w szczególności, co zostałoby w nieuzasadniony sposób zdestabilizowane ze względu na fakt, że opinia Komisji na temat zgodności projektu normy technicznej z określonymi wymogami prawa Unii została podana do publicznej wiadomości.

77

Nie można wreszcie uwzględnić także argumentu Komisji, że ujawnienie w trakcie okresu zawieszenia szczegółowej opinii wydanej przez tę instytucję w ramach postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 mogłoby wpłynąć negatywnie na przebieg późniejszych dyskusji między stronami (pkt 3 akapit dziewiąty zaskarżonej decyzji), gdyż postępowanie to może potencjalnie doprowadzić do wniesienia przeciwko zgłaszającemu państwu członkowskiemu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

78

Należy zaznaczyć, że charakter kontroli przeprowadzanej przez Komisję w ramach postepowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest zasadniczo odmienny od charakteru kontroli przeprowadzanej w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Procedura notyfikacji ustanowiona w dyrektywie 98/34 stanowi przykład kontroli ex ante, która ma na celu zapewnienie, aby projekty norm technicznych, jakie państwa członkowskie zamierzają przyjąć, były zgodne z prawem Unii. Należy w tym względzie przypomnieć, że Komisja wydaje szczegółową opinię jedynie w sytuacji gdy uzna, że przewidywany przepis krajowy może stwarzać bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług, jak również swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie ryku wewnętrznego, po to, aby wyeliminować te bariery u źródła. Wynika stąd, że w toku omawianego postępowania zainteresowanego państwa członkowskiego nie można obarczać winą za jakiekolwiek naruszenie prawa Unii, gdyż celem tego postępowania jest właśnie zapobieżenie ewentualnym niezgodnościom między projektem normy technicznej a prawem Unii. Stanowisko zajęte przez Komisję nie może więc być wiążące i zmierzać do wymierzenia sankcji za określone zachowanie.

79

Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest klasycznym przykładem kontroli ex post, która polega na weryfikacji przepisów krajowych po ich przyjęciu przez państwa członkowskie i która ma na celu przywrócenie poszanowania porządku prawnego (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego S. Albera przedstawiona w sprawie Komisja/Francja, C-230/99, Rec, EU:C:2000:603, pkt 28). Wprawdzie poprzedzająca wniesienie skargi faza postepowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmuje także etap dialogu między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim. Jednakże dialog ten ma na celu polubowne rozstrzygnięcie sporu między Komisja a danym państwem członkowskim, a gdy sporu tego nie uda się w ten sposób rozstrzygnąć, do Trybunału wnoszona jest skarga ze względu na stwierdzone niezgodności z prawem Unii przepisu krajowego, który wszedł już w życie i wywiera skutki prawne na rynku wewnętrznym.

80

W tym względzie należy przypomnieć, ze szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie stanowi wezwania do usunięcia uchybienia, gdyż na tym etapie postępowania nie istnieje formalnie żaden spór między Komisją a danym państwem członkowskim. Skoro bowiem norma techniczna jest dopiero na etapie projektu, jej ewentualna niezgodność z prawem Unii, która zostaje zasygnalizowana przez Komisję w szczegółowej opinii, nie jest dowiedziona i w tym sensie jest jedynie hipotetyczna.

81

Ponadto stanowisko wyrażone przez Komisję w szczegółowej opinii wydanej w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest tymczasowe w tym sensie, że w myśl art. 9 wskazanej dyrektywy chodzi tu o zajęcie przez Komisję początkowego stanowiska na temat elementów, które mogą stwarzać bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług, jak również swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego, co rozpoczyna dialog między tą instytucją a zdanym państwem członkowskim (zob. art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34). Tymczasowy charakter szczegółowej opinii stoi na przeszkodzie temu, by mogła ona zaszkodzić późniejszej dyskusji w kontekście postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W postępowaniu tym w pierwszym rzędzie Komisja musi bowiem przedstawić swe stanowisko w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Dopóki stanowisko Komisji nie zostanie ustalone, dopóty nie jest ono w stanie zaszkodzić procesowi negocjacji.

82

Poza tym Komisja nie przedstawiła powodu, dla którego fakt, że wezwanie do usunięcia uchybienia wystosowane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opisuje zarzucane naruszenia prawa Unii podobne do tych, które zostały wskazane w szczegółowej opinii wydanej przez nią w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34, miałby zmieniać charakter i przebieg postepowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i szkodzić ewentualnym negocjacjom między ta instytucją a danym państwem członkowskim. Sąd zwraca w tym względzie uwagę, że ujawnienie takiej szczegółowej opinii nie umożliwia osobom trzecim dla postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, takim jak skarżący, poznania treści wezwania do usunięcia uchybienia. Na podstawie szczegółowej opinii ten ostatni może co najwyżej spekulować na temat treści tego wezwania. Tego typu spekulacje podejmowane przez osobę trzecią dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie mogą jednak zmienić charakteru, przedmiotu ani przebiegu tego postępowania. Co więcej, Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób spekulacje osoby trzeciej na temat jej stanowiska w odniesieniu do zgodności normy technicznej z prawem Unii w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług i swobody przedsiębiorczości usługobiorców w obrębie rynku wewnętrznego zaszkodziłyby negocjacjom, jakie instytucja ta może podjąć z danym państwem członkowskim.

83

Z całości powyższych rozważań wynika, że szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34, ze względu na jej treść i kontekst, w którym jest sporządzana, nie jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Oznacza to, że Komisja naruszyła prawo, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w celu odmówienia ujawnienia skarżącemu szczegółowej opinii, o której mowa w niniejszej sprawie.

84

Posiłkowo należy podkreślić, że nawet jeśli szczegółowa opinia wydana przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 jest elementem dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, to wyjątek przewidziany w tym przepisie nie obejmuje czynności dochodzeniowych jako takich, ale cel takich czynności (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 lipca 2006 r. Franchet i Byk/Komisja, T-391/03 i T-70/04, Zb.Orz., EU:T:2006:190, pkt 52; z dnia 14 lutego 2012 r. Niemcy/Komisja, T-59/09, Zb.Orz., EU:T:2012:75, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

85

W tym względzie należy jednak przypomnieć, że celem postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34, w tym szczegółowej opinii wydawanej przez Komisję w ramach owego postepowania jest zapobieżenie przyjęciu przez krajowego ustawodawcę normy technicznej, która stwarza barierę dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług lub swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego (zob. pkt 37 powyżej).

86

Wobec tego należy ustalić, czy ujawnienie, w trakcie okresu zawieszenia, szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 może wywrzeć wpływ na cel, o którym wspomniano w pkt 85 powyżej.

87

Należy zaznaczyć, że ujawnienie, w trakcie okresu zawieszenia, szczegółowej opinii wydanej przez Komisję w ramach postępowania przewidzianego w dyrektywie 98/34 nie musi stwarzać zagrożenia dla realizacji celu tego postępowania. Okoliczność, że Komisja ujawnia swą szczegółową opinię, w myśl której pewne elementy projektu normy technicznej mogą stwarzać bariery dla swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu usług czy swobody przedsiębiorczości usługodawców w obrębie rynku wewnętrznego (zob. art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34) nie stwarza zagrożenia dla realizacji celu, który polega na zapewnieniu zgodności krajowej normy technicznej z prawem Unii. Przeciwnie, ujawnienie takie będzie postrzegane przez dane państwo członkowskie jako dodatkowy bodziec do zapewnienia zgodności jego normy technicznej z przepisami prawa Unii regulującymi te podstawowe swobody.

88

Z tych samych względów co te przedstawione w pkt 67-82 powyżej należy oddalić argumenty Komisji i Republiki Francuskiej oparte na osłabieniu współpracy państw członkowskich i wpływie, jaki ewentualne ujawnienie szczegółowej opinii wywrze na postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

89

W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmawia ona udzielenia dostępu do szczegółowej opinii, o której mowa w niniejszej sprawie, na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

90

W tym stanie rzeczy nie zachodzi potrzeba wypowiadania się w przedmiocie kwestii, czy ze względu na charakter szczegółowej opinii, o której mowa w niniejszej sprawie, Komisja mogła oprzeć się, w trakcie okresu zawieszenia, na ogólnym domniemaniu, w myśl którego ujawnienie owej opinii stworzy zagrożenie dla realizacji celów dochodzenia, ani też w przedmiocie zarzutu drugiego i trzeciego, które podniósł skarżący.

W przedmiocie kosztów

91

Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego.

92

Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Dlatego Republika Francuska, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

Sentencja

Z powyższych względów

SĄD (czwarta izba)

orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia z dnia 27 czerwca 2012 r. odmawiającej, w okresie zawieszenia, dostępu do szczegółowej opinii tej instytucji w sprawie projektu zarządzenia dotyczącego treści i warunków składania rocznej deklaracji substancji nanocząsteczkowych (2011/673/F), która została jej przekazana przez władze francuskie na podstawie dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywa 98/48/WE Parlamentu i Rady z dnia 20 lipca 1998 r.

2) Komisja pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Carla Schlytera.

3) Republika Francuska, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

Prek

Labucka

Kreuschitz

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 kwietnia 2015 r.

© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/