Orzeczenia sądów
Opublikowano: OTK-A 2013/2/22

Postanowienie
Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 26 lutego 2013 r.
S 1/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński - przewodniczący,

Zbigniew Cieślak,

Mirosław Granat,

Marek Kotlinowski,

Piotr Tuleja - sprawozdawca.

Sentencja

W związku z wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. K 14/11, Dz. U. poz. 193),

postanawia:

w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące stwierdzonych uchybień w przepisach ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.), dotyczących wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie faktyczne

1. W wyroku z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11 (Dz. U. poz. 193), Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in. o zgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.).

Przedmiotem oceny był zespół przepisów ustawy o dochodach, określających obowiązek gmin oraz powiatów (a więc także miast na prawach powiatu), w tym miasta stołecznego Warszawy i miasta Krakowa, dokonywania corocznych wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów (tzw. wpłat wyrównawczych). Wnioskodawcy - Rada Miasta Stołecznego Warszawy i Rada Miasta Krakowa - zakwestionowali przede wszystkim regulacje określające sposób identyfikowania podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych oraz sposób kalkulacji tych wpłat, a także przepisy, według których identyfikuje się beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy tworzące mechanizm tzw. poziomego wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią nadmiernej ingerencji w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego i nie naruszają zasady adekwatności, wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie każda regulacja zawierająca błędne rozwiązania prawne, wychodząca z wadliwych założeń czy ocen ekonomicznych lub społecznych jest per se niezgodna z Konstytucją. Trybunał uznał, że oceniane regulacje znajdują usprawiedliwienie w świetle norm konstytucyjnych, jednak dostrzegł, że nie stanowią one rozwiązania optymalnego.

Trybunał Konstytucyjny wskazał mankamenty obowiązującej regulacji i postanowił zasygnalizować Sejmowi konieczność kontynuowania działań ustawodawczych zmierzających do zracjonalizowania wysokości wpłat wyrównawczych (tzw. janosikowe) i zasad rozdziału środków pochodzących z tych wpłat. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie w wyroku, że istniejące kryteria mieszczą się w standardzie konstytucyjnym. Dostrzegł jednak, że ich selektywność może prowadzić do dysfunkcji podczas realizowaniu celu ustawy. Trybunał nie stwierdził w niniejszej sprawie pominięcia prawodawczego, gdyż z Konstytucji nie wynika jeden określony model wpłat wyrównawczych. Z Konstytucji nie wynika więc określony katalog kryteriów, które powinien stosować ustawodawca, wyodrębniając beneficjentów i podmioty zobowiązane do dokonywania wpłat. Wskazana dysfunkcja może jednak w przyszłości prowadzić do naruszenia Konstytucji, dlatego Trybunał wydał postanowienie sygnalizacyjne.

3. Po przeanalizowaniu przepisów ustawy o dochodach oraz danych przedstawionych przez uczestników postępowania i Ministra Finansów można wskazać wady mechanizmu, które mają dysfunkcyjny wpływ na jego optymalne działanie. Należy podkreślić, że ustawa o dochodach, obowiązująca od 2004 r., działa obecnie w odmiennych realiach społeczno-gospodarczych. Rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny wnioski dowiodły, że zmiana koniunktury gospodarczej uwydatniła słabości obowiązującej metody ustalania wysokości wpłat wyrównawczych i doprowadziła do pogorszenia sytuacji finansowej niektórych (zwłaszcza największych) płatników.

Nie jest rolą Trybunału określanie celów ustawy ani sposobów ich realizacji. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że pogłębiające się dysfunkcje w tym zakresie, w przypadku dalszego pogorszenia się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego, mogą prowadzić do naruszenia zasady adekwatności, o której mowa w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

4. Na tle obowiązujących przepisów wskazać należy w szczególności te regulacje, które rodzą wątpliwości w kontekście realizacji celu instytucji poziomego wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

4.1. Krytycznie należy ocenić przede wszystkim selektywny dobór kryteriów określania podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych. Choć dobrane kryteria mają charakter obiektywny, to jednak zarówno kryterium liczby mieszkańców, jak i kryterium dochodu podatkowego zostały wykorzystane bez wystarczającej analizy skutków takiego doboru.

W szczególności kryterium liczby mieszkańców nie uwzględnia specyfiki dużych jednostek samorządu terytorialnego, takich jak Warszawa i Kraków, oraz struktury demograficznej czy sezonowego przypływu ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie czy leczniczo, na co pozwoliłoby np. ustalenie współczynnika ludnościowego. Co więcej, obecnie obowiązująca ustawa o dochodach przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o liczbie mieszkańców rozumie się przez to liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub obszarze kraju, według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; takie rozwiązanie oznacza, że liczba mieszkańców obliczana jest na podstawie danych sprzed dwóch lat w stosunku do roku budżetowego.

4.2. W przypadku kryteriów identyfikacji beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej ustawodawca powinien rozważyć, czy optymalnym rozwiązaniem jest ograniczenie tych kryteriów jedynie do wybranych wydatków i wybranych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, czy też - ze względu na cel mechanizmu wyrównywania poziomego - trafniejsze byłoby uwzględnienie ogółu dochodów publicznoprawnych ustalonych w ustawie i podstawowych wydatków własnych jednostek samorządu terytorialnego odniesionych każdorazowo do danego szczebla jednostek samorządu terytorialnego.

4.3. Dodatkowa dysfunkcja mechanizmu wiąże się z zasadą, że kryterium dochodowe, które ma decydujący wpływ na powstanie samego obowiązku dokonywania wpłat, jak i ich wysokość w danym roku budżetowym, powiązane jest z określonymi dochodami, osiągniętymi przez jednostki samorządu terytorialnego dwa lata wcześniej (dane za rok poprzedzający rok bazowy). Jak dowodzi praktyka, sytuacja danej jednostki samorządu lokalnego może się w tym okresie radykalnie zmienić. Przyjmując, że taka regulacja pozwala bazować na najbardziej aktualnych danych, uzasadnione jest stosowanie w określonych sytuacjach instrumentów korygujących bądź np. wprowadzenie granicy "ostrożnościowej" wpłat (tak np. w projekcie nowelizacji ustawy o dochodach).

4.4. Jako dysfunkcję mechanizmu wyrównania poziomego należy wskazać także sytuację, w której suma środków przeznaczonych dla wszystkich gmin - beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej w sposób stały jest mniejsza niż suma kwot wpłacanych do budżetu państwa przez gminy - płatników. To może wskazywać, że obowiązkowe wpłaty samorządów w części gminnej w znaczny sposób przewyższały potrzeby wyrównawcze. Różnica w ostatnich latach przekraczała 28% sumy zebranych kwot. Kwoty pozostałe z niewykorzystanych wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej zasilają przy tym rezerwę, którą dysponuje Minister Finansów, bez wskazania ustawowych przesłanek podziału tej rezerwy.

5. Trybunał zasygnalizował zasadnicze wady regulacji, mając świadomość, że obowiązujący model wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest jedynym z możliwych modeli redystrybucji części środków "bogatszych" jednostek samorządu terytorialnego. Jak podniósł sam Marszałek Sejmu, w pisemnym stanowisku do sprawy o sygn. K 14/11, zmieniające się warunki życia społecznego, a co za tym idzie funkcjonowania samorządów, jak również dynamika procesów gospodarczych, mogą uzasadnić odejście od aktualnych rozwiązań i przyjęcie przez prawodawcę innych rozwiązań w sferze finansów komunalnych. Należy podkreślić, że w Sejmie znajdują się projekty ustaw o zmianie ustawy o dochodach (rozpatrywane wspólnie: projekt obywatelski - druk sejmowy nr 19, projekt komisyjny - druk sejmowy nr 230 oraz projekt obywatelski - druk sejmowy nr 848), które mogą stanowić punkt wyjścia do wprowadzenia stosownych zmian. Selektywność kryteriów, dwuletni termin oraz brak mechanizmu korygującego może w przyszłości doprowadzić do naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego ma przyczynić się do zapobieżenia takiej sytuacji. Trybunał zwraca uwagę, że w dotychczasowej działalności orzeczniczej takie "prewencyjne" postanowienia były wydawane. W razie braku reakcji ustawodawcy były też następnie wydawane wyroki stwierdzające niekonstytucyjność przepisów (np. zob. postanowienie TK z 2 marca 2004 r., sygn. S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24 oraz wyrok z 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 16).

Prace legislacyjne w parlamencie dają sposobność do pogłębionej analizy przepisów ustawy o dochodach i takiej ich zmiany, która pozwoli zahamować niekorzystne skutki mechanizmu wyrównania poziomego. Brak podjęcia stosownych działań legislacyjnych i dalsze pogłębianie się negatywnych dla finansów jednostek samorządu terytorialnego skutków działania mechanizmu nie wyklucza podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny (na podstawie stosownego wniosku) ponownej oceny krytykowanych regulacji, z punktu widzenia ich konstytucyjności.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.