Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1101485

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 22 grudnia 2011 r.
IV SO/Po 9/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Popowska.

Sędziowie WSA: Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Tomasz Grossmann.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy z wniosku S. L. L. G. O. o ukaranie grzywną na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Z. M. P. postanawia

1.

wymierzyć Z. M. P. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych,

2.

zasądzić od Z. M. P. na rzecz S. L. L. G.O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) września 2011 r. S. L. L. G. O. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenia Z. M. P. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) grzywny w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż dnia (...) marca 2011 r. wniósł, za pośrednictwem Z. M. P., skargę na bezczynność w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek o informacje publiczną przesłaną Z. M. P. drogą e-mailową. Skarżący podniósł, iż mimo upływu ponad trzech miesięcy podmiot zobowiązany nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i zwrócił ją do S. L. L. G. O.

Skarżący wyjaśnił również, iż zgodnie z brzmieniem § 3 statutu przyjętym dnia (...) stycznia 1991 r. Z. M. P. jest stowarzyszeniem gmin w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W związku z czym działa w interesie publicznym, ponieważ podmioty działające na podstawie ustawy o samorządzie gminnym nie mogą wykonywać zadań nie związanych z zadaniami publicznymi.

W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie wskazując, iż okolicznością istotną przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny, jest kwestia dopuszczalności oraz zasadności samej skargi na bezczynność organu.

Organ wskazał, iż skarga została wniesiona z naruszeniem przepisów art. 52 p.p.s.a. I tak, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z. podniósł, iż pod uwagę należy także wziąć treść art. 52 § 4 p.p.s.a., który stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu zastosowanie ma właśnie treść art. 52 § 4 p.p.s.a. Organ podkreślił, iż wbrew wymogom wynikającym z przytoczonych przepisów, skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę bez uprzedniego wezwania Z. M. P. do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej organ wskazał, iż skarga została skierowana wobec podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej. Prezes Z. M.P. nie jest bowiem organem osoby prawnej, jaką jest Z. M. P. Strona skarżąca została poinformowana o tej kwestii (w piśmie Z. M. P. z dnia (...) kwietnia 2011 r.). Pomimo tego, skarżące Stowarzyszenie skierowało skargę do podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej, co dodatkowo uzasadnia żądanie odrzucenia skargi, po myśli art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Strona podniosła dodatkowo, że skarga jest bezzasadna merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), Z. M. P. nie należy do kręgu podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności zaś zauważyć należy, że Z. M. P. nie jest organem administracji publicznej. Stąd też, brak jest podstaw do skutecznego domagania się udostępnienia informacji publicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny z tytułu nie udzielenia odpowiedzi na skargę, Z. powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SO/Wa 18/11), w którym Sąd stanął na stanowisku, że Główny Sąd Łowiecki nie jest organem administracji zobowiązanym do przekazania sądowi skargi na orzeczenie dyscyplinarne wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z obszernego uzasadnienia do tego orzeczenia, jedynie podmioty pełniące funkcję organu administracji publicznej są adresatami normy prawnej o której mowa w art. 54 p.p.s.a. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu skierowana wobec podmiotu nie będącego organem administracji publicznej nie może skutkować tym, że wobec takiego podmiotu sąd administracyjny może wymierzyć grzywnę z tytułu nie udzielenia odpowiedzi na skargę. Strona podniosła, iż za przyjęciem takiego stanowiska przemawia w szczególności treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (cytat z ww. postanowienia WSA w Warszawie IV SO/Wa 18/11).

Strona wskazała, iż logiczną konsekwencją poglądu wyrażonego w omawianym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest stwierdzenie, że skoro Z. M. P. nie jest organem administracji publicznej, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny z powodu nie udzielenia odpowiedzi na skargę, na bezczynność organu.

W piśmie z dnia (...) października 2011 r. Stowarzyszenie podniosło, iż zgodnie ze Statutem Z. M.P. jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie podniosło, iż Z. wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (§4). Z. M. P. działa, więc na podstawie prawa publicznego, a nie prawa prywatnego, jak twierdzi pełnomocnik Z., dodatkowo sam statut wyraźnie stwierdza, iż Z. wykonuje zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ustawodawca możliwie szeroko zakreślił zakres podmiotów, od których można domagać się udzielenia informacji publicznej, nie można, więc zgodzić się z opinią, że Z. M. P., który wykonuje zadania publiczne nie jest objęty zakresem podmiotowym wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia WSA w Białymstoku (sygn. akt II SAB 54/09) "Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wnioskodawca wskazał, iż niedopuszczalne jest działanie Prezesa Z. M.P. polegające na samodzielnym decydowaniu o dopuszczalności lub niedopuszczalności skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Decyzję w tej sprawie powinien podjąć niezawisły i niezależny sąd, a nie podmiot zobowiązany, nawet jeżeli pomimo zapisania tego wyraźnie w statucie, Z. M. P. nie uważa się za podmiot prawa publicznego tylko prywatnego. Zgodnie § 33 statutu Z. M. P. Prezes Z. reprezentuje Z. na zewnątrz. Prezes kieruje pracą Zarządu, zwołuje jego posiedzenia oraz zwołuje i otwiera posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego. Prezes nadzoruje również działalność dyrektora Biura Z. Tak więc wniosek został skierowany do Prezesa Z. jako podmiotu najbardziej zorientowanego w działalności Z. Wnioskodawca wskazał, iż wniosek o ukaranie grzywną Prezesa Z. M. P. wystosowany przez Stowarzyszenie L. L. G. O. związany jest z decyzją Prezesa Z. o zwrocie skargi do wnioskodawcy bez przesłania jej do sądu, do czego Prezes jest zobowiązany, nie ma bowiem nigdzie regulacji pozwalającej podmiotowi na samodzielną decyzję czy skarga na bezczynność jest zasadna czy też nie, a w związku z tym czy organ może zwrócić ją wnioskodawcy czy przesłać do właściwego sądu. Stowarzyszenie podniosło, iż wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Instytucję wymierzenia organowi grzywny, której dotyczy przedmiotowa sprawa reguluje art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Z. M. P. w odpowiedzi na skargę podniósł, iż dla oceny wniosku istotna jest kwestia dopuszczalności oraz zasadności samej skargi na bezczynność organu. Organ wskazał, iż nie został wyczerpany tryb zaskarżenia oraz iż stowarzyszenie skierowało skargę do podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż każda skarga skierowana za pośrednictwem organu administracji do wojewódzkiego sądu administracyjnego (również niedopuszczalna), powinna zostać przekazana do tego sądu, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 55/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w procedurze sądowoadministracyjnej zasadą jest obowiązek organu przekazania skargi (wraz z aktami i odpowiedzią) do sądu administracyjnego, jeżeli dana osoba środek taki składa za jego pośrednictwem.

Ponadto sądowi znany jest z urzędu pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SO/Wa 18/11, w którym Sąd stwierdził, iż Główny Sąd Łowiecki nie jest organem administracji zobowiązanym do przekazania sądowi skargi na orzeczenie dyscyplinarne wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Uzasadniając powyższe Sąd podniósł, iż analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 p.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a.

W ocenie WSA w Warszawie treść art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 55 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku.

Jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynność, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że w praktyce każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje jako podmiot prawa (czy jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym) i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

Na gruncie niniejszej sprawy ustalając czy Z. M. P. jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym, a więc podmiotem na którym spoczywają obowiązki wskazane w art. 54 § 2 p.p.s.a., należy ustalić czy Związek ten należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1)

organy władzy publicznej,

2)

organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3)

podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4)

podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5)

podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3).

W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie wskazuje się, iż przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63).

Z. M. P. jak wynika z art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest stowarzyszeniem do których stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, z tym że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami.

Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej (art. 33 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 35 Prawa o stowarzyszeniach).

Działalność Z. M. P. określona została w statucie (§1 Statutu) jako wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast polskich poprzez:

1)

reprezentowanie miast we wszystkich wspólnych sprawach na forum ogólno-państwowym i międzynarodowym,

2)

inicjowanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, dotyczących samorządów terytorialnych,

3)

propagowanie wymiany doświadczeń w zakresie wykonywanych zadań własnych miast i zadań im zleconych przez administrację rządową,

4)

inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw gospodarczych, mających wpływ na rozwój i bogacenie się miast polskich,

5)

inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw służących kulturalnemu rozwojowi miast, nawiązywaniu przez nie korzystnych kontaktów zagranicznych oraz wymiany naukowej i kulturalnej,

6)

prowadzenie pracy informacyjnej, konsultacyjnej i programowej, mającej na celu wspólne rozwiązywanie problemów w zakresie poszczególnych dziedzin działalności samorządu miejskiego,

7)

prowadzenie działalności wydawniczej, szkoleniowej i promocyjnej, dotyczącej problematyki Z. i jego członków.

W tym miejscu wskazać należy, iż sprawy rozwoju regionalnego stanowią dział administracji rządowej, co wprost wynika z regulacji art. 5 pkt 18a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). Natomiast w myśl art. 23a pkt 9 ustawy o działach administracji rządowej dział rozwój regionalny obejmuje sprawy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami je zrzeszającymi, a także z partnerami społeczno-gospodarczymi, w zakresie dotyczącym rozwoju społeczno-gospodarczego, regionalnego i przestrzennego kraju.

Ponadto zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Do sfery zadań publicznych ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zalicza zadania w zakresie m.in. działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych a także działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 w zakresie określonym w pkt 1-32 (art. 4 ust. 1 pkt 13 i 33 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Zwrócić należy również uwagę, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca o której mowa wyżej odbywa się w szczególności w formach m.in. konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie).

Z wyżej wskazanej regulacji wynika, iż działalność Z. M. P. jako stowarzyszenia jednostek gminnych polegająca m.in. na opiniowaniu projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim i niektórych innych ustaw może mieścić się w zakresie działalności publicznej.

Ponadto zwrócić w niniejszej sprawie trzeba uwagę na kwestie finansowania działalności Z. M. P. Jak wskazano już wyżej majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej (art. 33 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 35 Prawa o stowarzyszeniach)

W myśl § 12 Statutu Fundusze Z. tworzy się:

1)

ze składek członkowskich,

2)

z opłat pobieranych od członków Z. za jego czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka Z., stanowiących zwrot wyłożonych kosztów,

3)

z dochodów z działalności gospodarczej, z urządzeń i przedsiębiorstw Z.,

4)

z subwencji,

5)

z darowizn i zapisów na rzecz Z.,

6)

z pożyczek oraz emisji obligacji.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego subwencja (dotacja) jest to bezzwrotna pomoc finansowa udzielona przedsiębiorstwu, instytucji lub organizacji ze środków publicznych.

Jak wynika ze sprawozdania z działalności Zarządu Z. M. P. w (...) kadencji (2007-2010) (dostępny na stronie (...) "środki z dotacji (grantów) i innych źródeł, uzyskane na realizację konkretnych przedsięwzięć, stanowiły istotną część przychodów Związku w latach (...) i (...), po czym - zgodnie z przewidywaniami - znacząco spadły, by w roku (...) ponownie wzrosnąć, dzięki pilotażowi wyborczemu. Począwszy od roku (...) nastąpił znaczny wzrost udziału grantów w finansowaniu Z., osiągając w latach (...) około połowy wszystkich przychodów".

Ponadto wskazać należy, iż dochodem Z. M. P. są m.in. składki członkowskie uiszczane przez miasta polskie, które to składki w istocie pochodzą z dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zwrócić również należy uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. W myśl ust. 2 gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.

W świetle powyższego, zdaniem składu orzekającego, trudno byłoby uznać, że Z. M. P. nie prowadzi działalności publicznoprawnej i nie należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Wobec powyższego w ocenie Sądu organ, co do którego istnieją wątpliwości, czy jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, a więc podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zobowiązany jest do przekazania sądowi skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na własną ocenę skargi. Zatem nawet przeświadczenie organu o niedopuszczalności otrzymanej skargi nie upoważnia go do odstąpienia od realizacji bezwzględnego obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Kwestie dopuszczalności czy zasadności skargi należą do właściwości sądu administracyjnego, a nie organu za pośrednictwem, którego wnosi się taką skargę. W ocenie składu orzekającego, to rolą Sądu rozpoznającego sprawę będzie ocena czy skarga na bezczynność organu czy też innego podmiotu jest dopuszczalna. Odmienne stanowisko, w ocenie składu orzekającego, naruszałoby wyrażoną w art. 45 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się, iż jest to bardzo istotne prawo jednostki, która może dochodzić swych praw przed "właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem".

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie sądu ma jednak charakter uznaniowy. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Powyższe oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259).

Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r. (M.P. z 2011 r. Nr 15 poz. 156) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2010 r. wyniosło 2.822,66 zł.

W ocenie Sądu, wymierzenie Z. M. P. grzywny w wysokości określonej w sentencji niniejszego postanowienia, biorąc pod uwagę wątpliwości czy podmiot ten obowiązany jest do udzielenia informacji będzie adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.