Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720221

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 5 lipca 2019 r.
IV SAB/Wr 75/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska, Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora A we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 25 października 2018 r. przesłanym do Dyrektora A we W. drogą elektroniczną "skarżący M. W. wniósł o udostępnienie informacji z dziennika szkoły prowadzonego w formie e-dziennika w zakresie wyników osiągniętych w klasie (...) ze sprawdzianu przeprowadzonego w dniu 1 października 2018 r. w zakresie "Znajomość godzin i miesięcy" edukacja matematyczna.

Poprosił o podanie wyników w tabeli. W pierwszej części tabeli zainteresowany poprosił o podanie wyniku procentowego uzyskanego na sprawdzianie, w drugiej części - rubryce o wskazanie uczniów, którzy osiągnęli dany wynik.

Adresat pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że liczba uczniów z wynikiem poniżej 49% wynosi 3, z wynikiem 50-66% - 4, z wynikiem 67-80% - 11, z wynikiem 100% - 8.

Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. wnioskodawca złożył w tutejszym Sądzie skargę na bezczynność Dyrektora A i wniósł o zobowiązanie go do udzielenia informacji w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 25 października 2018 r.

Stwierdził, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 25 października 2018 r.

Podał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Złożony wniosek dotyczy bowiem informacji publicznej, a Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2011 r. poz. 1170 z późn. zm.) stanowi, że dyrektor takiej jednostki ponosi odpowiedzialność za właściwe prowadzenie i przechowywanie dokumentacji dotyczącej realizacji nałożonych na szkołę obowiązków; skarżący wskazał jakie dane zgodnie z powołanym rozporządzeniem wprowadzane są do dziennika lekcyjnego.

Podał, że istotne jest przy tym to, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Dysponowanie przez adresata wniosku stosowanymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną powoduje, że nie udzielając takiej informacji pozostaje on w bezczynności w załatwieniu wniosku.

Bez znaczenia jest to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, ważne jest by dokumenty takie służyły zrealizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższego wynika, że dziennik lekcyjny jest dokumentem i jako taki podlega udostępnieniu, gdyż stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, po przedłużeniu terminu na podst. Ust. 2 art. 13 u.d.i.p., nie dłuższym niż dwa miesiące. Art. 16 ww. ustawy stanowi, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji.

Ponieważ nie udzielono wnioskowanych informacji, nie odmówiono jej udzielenia oraz nie przedłużono terminu do jej udzielenia to należy uznać, że Dyrektor szkoły pozostaje w stanie bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając ten wniosek podał, że aktualność zachowują wskazania z pisma z dnia 4 lutego 2019 r. Poinformował że wniosek z dnia 25 października 2018 r. trafił do folderu spam i nie został odczytany. O jego istnieniu szkoła powzięła wiadomość po złożeniu przez wnioskodawcę skargi. W tej sytuacji Dyrektor szkoły odpowiedział wnioskodawcy na wniosek z dnia 25 października 2018 r. pismem z dnia 17 grudnia 2018 r.

Nie zgodził się ze skarżącym, że odpowiedź z dna 17 grudnia 2018 r. nie była taką, o którą wnioskował. Została wprawdzie udzielona nie w formie wskazanej tabelki, ale w odpowiedzi podane są czytelne dane, określające poziom procentowy wskazanych ocen i ilu uczniów dany poziom uzyskało. Wskazane w piśmie progi nie są duże i dla statystyk potrzebnych skarżącemu powinny być w pełni wystarczające.

Po wystosowaniu pisma z dnia 17 grudnia 2018 r. Dyrektor uznał, że skarga jest bezprzedmiotowa. Z tego też powodu skarga nie została przesłana do Sądu.

W działalności szkoły wcześniej nie były składane wnioski o udzielenie informacji i skargi do WSA, stąd też wynikało niedopełnienie obowiązków przez organ.

Dodał, że wnioskodawca składał szereg podobnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które może uzyskać uczestnicząc w życiu szkoły. Nie sposób odebrać tego inaczej jak wyraz złej woli.

Stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego i wynikała faktycznie z niewiedzy organu. Forma odpowiedzi jest jak najbardziej dopuszczalna i nie narusza art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 8 maja 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wniósł, o uznanie, że Dyrektor szkoły pozostaje w bezczynności odnośnie rozpoznania wniosku z dnia 25 października 2018 r. Podał, że wnioskował o udzielenie informacji w formie tabeli, w której będą dane: wynik procentowy uzyskany ze wskazanego sprawdzianu i ilość uczniów, którzy ten wynik dostali. Tymczasem wskazano przedziały procentowe i ilość uczniów mieszczących się w danym przedziale.

Strona w powyższym piśmie ustosunkowała się także do twierdzeń organu odnośnie skierowanych wniosków i skarg do WSA, a także twierdzeń, że wnioskowane informacje mógłby skarżący otrzymać uczestnicząc w życiu szkoły.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 20 str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 213/14, wyrok NSA

z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02).

Z powyższej interpretacji art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wynika, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, to znaczy treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w oznaczonej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych "Przegląd Prawa i Administracji", 2002, Nr 51, s. 231).

Mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 25 października należy uznać, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Jak wskazano wyżej, przykładowy katalog spraw publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Mówi on o danych dotyczących polityki wewnętrznej i zagranicznej, zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, danych publicznych - w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, majątku publicznym. Wskazany w art. 6 u.d.i.p. katalog spraw choć o charakterze otwartym, wskazuje na kryteria, które są wyznacznikiem spraw publicznych. W związku z powyższym każdy wniosek powinien być oceniany pod kątem, czy żądana informacja mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., czy ma aspekt publiczny.

Wynik ze sprawdzianu w klasie (...) w zakresie "Znajomość godzin i miesięcy" i wskazanie ilu uczniów osiągnęło dany wynik nie może być w ocenie Sądu, mając na względzie wskazane wyżej kryterium, uznane za informację publiczną.

Żądane informacje, wyniki ze wskazanych sprawdzianów, przeniesione następnie do dziennika lekcyjnego, o podanie których prosi skarżący, w ocenie Sądu są indywidualnym wytworem pracy osób fizycznych, wskazującym na poziom wiedzy tych osób, ich umiejętności i zdolności.

Według Sądu nie stanowią one o poziomie edukacji w szkole i nie mogą się wiązać z jakąkolwiek sprawą publiczną poprzez aspekt majątkowy, jeżeli szkoła jest dofinansowywana ze środków publicznych.

Wpisanie do dziennika lekcyjnego ocen poszczególnych uczniów nie powoduje, że nabierają one przymiotu publicznego. Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły (...) (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170) zobowiązujące do prowadzenia między innymi dziennika lekcyjnego i wpisywania do niego danych, dotyczących przebiegu nauczania, wyników i ocen uczniów, nie skutkuje, co stwierdzono wyżej, że nabierają one charakteru publicznego.

Ocena odpowiedzi na pytania zawarte w sprawdzianie nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy nauczyciela sprawdzającego prace, nie jest też oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej (ze względów podmiotowych). Tym samym nie można jej zaliczyć do kategorii informacji dotyczących spraw publicznych, a tym samym informacji publicznej. Nie odnoszą się także do podmiotów publicznych. Nie dotyczą również osób pełniących funkcje publiczne, ani osób mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Są wytworem pracy osób fizycznych i informacją o wynikach tej pracy i zdolnościach ocenianej osoby.

W tej sytuacji organ winien zawiadomić skarżącego pismem, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Skoro takie pismo nie zostało wystosowane, a informacja choć spóźniona i może nie w oczekiwanej przez skarżącego formie została udzielona, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.