Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 11 maja 2005 r.
IV SAB/Wr 5/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński.

Sędziowie NSA: Andrzej Wawrzyniak Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we W. w przedmiocie udzielania informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we W. z tym uzasadnieniem, iż w dniu (...)r przekazał osobiście Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. pismo prof. dr hab. Z. N.- Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. z prośbą o udostępnienie materiałów niezbędnych do napisania pracy dyplomowej i wydanie stosownego upoważnienia na nazwisko J. D. Podczas tej rozmowy powiadomiono skarżącego, że ze względu na jego osobę Dyrektor Izby Skarbowej musi wystąpić o zgodę do Ministerstwa Finansów. W dniu (...) r. skarżący złożył monit w powyższej sprawie i uzyskał informację, że nie nadeszła jeszcze odpowiedź z Ministerstwa Finansów. Pismem z dnia (...) r. skarżący zawiadomił Dyrektora Generalnego w Ministerstwie Finansów o bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej, lecz nie podjęto w tej sprawie żadnych kroków. W ocenie skarżącego został on poddany szykanie z powodów pozamerytorycznych i w nieuprawniony sposób ograniczane są jego konstytucyjne prawa.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że pismo z dnia (...) r. nie zawierało wskazania norm prawnych uzasadniających żądanie udzielenia takich informacji ani żądania ich udzielenia, bowiem zostało zredagowane w formie prośby. Strona przeciwna podniosła, iż w odpowiedzi na pismo z dnia (...) r. Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia (...) r. sygn. (...) poinformował prof. Z. N. o postawieniu przez prokuraturę J. D. jako byłemu Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. zarzutów związanych z pełnieniem ww. funkcji i zasugerował zwrócenie się do jednej z pozostałych Izb Skarbowych, w której J. D. uzyskałby materiały niezbędne do pracy dyplomowej, wyrażając jednocześnie obawę o brak obiektywizmu w wykorzystaniu materiałów przez byłego Dyrektora Izby Skarbowej. Strona przeciwna wskazała,iż autor prośby po otrzymaniu odpowiedzi nie zanegował zajętego stanowiska, a tym samym nie istniała potrzeba prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania w przedmiotowej kwestii. W opinii organu jego działanie nie nosi cech bezczynności, gdyż na złożony na piśmie wniosek została udzielona pisemna odpowiedź.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia (...) r. uzupełniającym skargę dodatkowo podniósł zarzut naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. 6- art. 10, art12 i art. 14, a ponadto art. 35,art. art36, art. 39, art. 40 i art. 64. Zdaniem skarżącego informacje, o które występował jako osoba fizyczna, wypełniały dyspozycje art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198/. Bezczynność organu Dyrektora Izby Skarbowej we W., dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącego ewentualne pismo strony przeciwnej skierowane do Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. w sprawie sugestii uzyskania danych od innego podmiotu, nie było propozycją w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie wchodziło w rachubę umorzenie postępowania wynikające z ust. 2 tego artykułu. Strona przeciwna zastosowała nieprzewidzianą przepisami prawa formę rozstrzygnięcia o swoich czynnościach i pominęła jego osobę przy rozstrzyganiu istotnych dla niego kwestii.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 52 § 1 wskazanej wyżej ustawy jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, o czym stanowi przepis art. 52 § 2 tej ustawy. Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy proceduralnej. Takim środkiem zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. W realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy). Wobec tego gdy wnioskodawca domaga się dostępu do informacji publicznej i oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu sprawy do zakresu informacji publicznych, należy przyjąć, że z wyczerpaniem środków zaskarżenia mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych badanej sprawy zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie zostało przez niego wszczęte wnioskiem, na który powołuje się w skardze, a mianowicie sporządzonym przez Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. prof. dr hab. Z. N. pismem z dnia (...)r adresowanym do Dyrektora Izby Skarbowej we W., zawierającym prośbę o udostępnienie materiałów niezbędnych do napisania pracy dyplomowej i wydanie stosownego upoważnienia na nazwisko J. D. Z treści powyższego pisma w sposób jednoznaczny wynika prośba Dyrektora Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. o udostępnienie określonych materiałów na potrzeby określonej pracy naukowej, co jednak nie czyni jednocześnie (automatycznie) skarżącego wnioskodawcą w zakresie dostępu do informacji publicznej i legitymuje go do podnoszenia zarzutu bezczynności organu w odniesieniu do postępowania wszczętego wniesieniem tegoż pisma. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że Dyrektor Instytutu Ekonomii i Zarządzania Uniwersytetu J. działał jako pełnomocnik skarżącego w zakresie udzielenia mu informacji publicznej.Zdaniem Sądu omawiane pismo miało w istocie rzeczy charakter pisma popierającego (polecającego) ewentualny wniosek w tym zakresie złożony przez osobę wymienioną w tym piśmie. Ma bowiem rację Izba Skarbowa kiedy w odpowiedzi na skargę zauważa, że omawiane pismo z dnia (...) r. nie zawierało żądania określonego zachowania organu administracji, a jedynie prośbę o udzielenie pomocy w uzyskaniu materiałów do pracy naukowej. Autorowi wspomnianego wyżej pisma udzielono odpowiedzi pismem z dnia (...) r. w związku z czym postępowanie organu nie nosi cech bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Wprawdzie przytoczone określenie pojęcia bezczynności sformułowane zostało w czasie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale nadal pozostaje aktualne, skoro przepis art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddaje kontroli sądowej bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej...), jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z akt analizowanej sprawy wynika, iż skarżący powołując się na pismo Uniwersytetu J. z dnia (...) r. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej we W. pismem z dnia (...) r. o uzyskanie materiałów zawierających coroczne zestawienie ekonomicznej efektywności i wydajności oraz analizy funkcjonowania d. urzędów skarbowych,a także materiałów analitycznych wykorzystanych przy opracowaniu strategii działania oraz zakładanych projektach reorganizacji służb skarbowych na Dolnym Śląsku jak również o inne ewentualnie przydatne materiały z zakresu jego pracy. Dyrektor Izby Skarbowej we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji. Nie doszło także do umorzenia postępowania. W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącego o bezczynności organu. Jednakże jak już wyżej sygnalizowano strona postępowania administracyjnego otrzymała środki zwalczania bezczynności włącznie ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego na bezczynność, jednakże dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących na drodze administracyjnej. Z ujawnionych okoliczności sprawy i twierdzeń strony wynika, iż skarżący po złożeniu pisma z dnia (...) r. nie składał zażalenia do organu wyższego stopnia (Ministra Finansów) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wymogu złożenia w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia w żadnym razie nie spełnia pismo skarżącego adresowane do Ministra Finansów z dnia (...) r., w którym to w ostatnim jego akapicie zawarł informację o "złożeniu pisma Dyrektorowi Izby Skarbowej we W. i nie otrzymaniu zgody na korzystanie z informacji publicznej do czasu uzyskania aprobaty jednostki nadrzędnej". Przytoczone pismo zostało bowiem złożone przed wniesieniem omawianego wyżej pisma z dnia (...) r. i tym samym jako przedwczesne nie mogło stanowić zażalenia na nie.

Konkludując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż wobec nie spełnienia przez skarżącego warunku wyczerpania środków zaskarżenia przed zainicjowaniem postępowania sądowo-adminstracyjnego należało na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Stwierdzenie zaś niedopuszczalności skargi zwalniało Wojewódzki Sąd Administracyjny z konieczności ustosunkowania się do treści pozostałych zarzutów skargi.