Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 13 października 2005 r.
IV SAB/Wr 41/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Ewa Kamieniecka Alojzy Wyszkowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. T. S. wystąpił na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), do Prezydenta W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:

udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania:

1. "W jakiej dacie została rozwiązana zawarta w dniu (...) r. pomiędzy Gminą W. a Spółką A sp. z o.o., trzykrotnie zmieniona aneksami umowa o zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. (rejon B) i zostało cofnięte przez Dyrektora Zarządu Zasobu Komunalnego Pełnomocnictwo nr (...) z dnia (...) r. dla Spółki A sp. z o.o. do ww. umowy?

2. W jakiej dacie została rozwiązana zawarta w dniu (...) r. pomiędzy gminą W. a Spółką B sp. z o.o. i dwukrotnie zmieniona aneksami umowa o zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. (rejon A) i zostało cofnięte przez Dyrektora Zarządu Zasobu Komunalnego Pełnomocnictwo nr (...) z dnia (...) r. dla Spółki B sp. z o.o. do ww. umowy?"

-

udostępnienia na miejscu dokumentów:

3. "Opinia na temat projektu programu reformy zarządzana komunalnym zasobem mieszkaniowym. - załącznik nr (...),

4. Regulamin konkursu na wyłonienie zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. + ogłoszenie o konkursie." - zał. (...),

5. Protokół nr (...) z konkursu przeprowadzonego w dniach (...) r. w Wydziale Polityki Mieszkaniowej UM przy ul. (...) w sprawie wyłonienia zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. - zał. (...),

6. Protokół nr (..) z przeprowadzonego w dniu (... ]tego postępowania odwoławczego w Wydziale Polityki Mieszkaniowej UM przy ul. (...), w sprawie wyłonienia zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. - zał. (...),

7. Wzór umowy o współpracę, określającą zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy. - zał. (...),

8. Aneks do umowy o współpracę. - zał. (...),

9. Opinia prawna dr K. do umowy. - zał. (...),

10. Opinia prawna do rozstrzygnięcia wojewody sporządzona przez panią J. Ł. - radcę prawnego Wydziału Polityki Mieszkaniowej.- zał. (...),

11. Oferta Spółki A sp. z o.o. złożona na przetarg nieograniczony na zarządzanie i administrowanie komunalnym zasobem mieszkaniowym Gminy W., ogłoszony w Biuletynie Zamówień Publicznych nr 23 z dnia 8 lutego 2002 r. poz. 7125,

12.

protokół z prowadzonego postępowania, o zamówienia publiczne wymieniony w art. 25 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych dotyczący ogłoszonego w Biuletynie Zamówień publicznych z 17 listopada 2003 r. Nr 171, poz. 73864 przez Gminę W. przetargu nieograniczonego na zarządzanie komunalnym zasobem gminy W.".

Urząd Miejski pismem z dnia (...) r. poinformował wnioskodawcę, iż w związku z koniecznością oczekiwania na odpowiedź przez jednostki urzędu i jednostki organizacyjne Gminy W. termin 14-dniowy na udzielenie odpowiedzi zostanie przekroczony.

Strona pismem z dnia (...) r. otrzymała odpowiedź do pkt 1,2.

W dniu (...) r. Urząd Miejski określił zakres będący w jego posiadaniu dokumentów w stosunku do wskazanych we wniosku precyzując w piśmie z dnia (...) r., iż niektóre z nich znajdują się jedynie w formie kserokopii zaś powielanie opinii dr K. jest wymaga jego zgody.

Bezspornym w sprawie jest fakt otrzymania informacji publicznej co do pkt 1-2, 5-10 wniosku wynika to ze sprecyzowania przez skarżącego zakresu zaskarżenia pismem z dnia (...) r., gdzie wskazuje ostatecznie, iż nie udostępniono mu żądanych dokumentów z pkt 3, 11, 12 wniosku oraz pozytywne wyliczenie przedstawionych do wglądu dokumentów w oświadczeniu pisemnym z dnia (...) r.

1)

wzór umowy o sprawowanie zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W., stanowiący załącznik do uchwały Nr (...) Zarządu Miasta W. z dnia (...) r.,

2)

kserokopia ogłoszenia raz regulaminu konkursu na wyłonienie zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy,

3)

kserokopia Protokołu nr (...) z konkursu przeprowadzonego w dniach (...) r. w Wydziale Polityki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego przy ul. (...) we W., w sprawie wyłonienia zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy,

4)

kserokopia Protokołu nr (...) z przeprowadzonego w dniu (...) r. postępowania odwoławczego w Wydziale Polityki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego przy ul. (...) we W., w sprawie wyłonienia zarządców nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy,

5)

kserokopia opinii prawnej d-ra J. K. w przedmiocie oceny prawidłowości projektu umowy o sprawowanie zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W.,

6)

kserokopia opinii prawnej dot. rozstrzygnięcia wojewody, sporządzona przez radcę prawnego J. Ł.,

7)

kserokopia umowy o współpracę, zawartej w dniu (...) r. pomiędzy Gminą W. a ZGM B sp. z o.o.

W dniu (...) r. wnioskodawca złożył zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia (...) r. SKO uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu stwierdzono, że odpowiedzi w zakresie wniosku (co do pkt 1 i 2) udzielił Zarząd Zasobu Komunalnego we W. w dniu (...) r. zaś w pozostałym zakresie pismem z dnia (...) r. poinformowano wnioskodawcę o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a pismem z (...) r. natomiast szczegółowo określono, które z żądanych informacji będących w posiadaniu organu administracji są dostępne do wglądu w jego siedzibie. SKO w tej sytuacji uznało, iż organ I instancji nie pozostaje w zwłoce skoro podjął szereg czynności materialno-technicznych, które stanowią czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w tym pisemne poinformowanie strony o nieposiadaniu przez organ żądanych informacji, dla których nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.

W dniu (...) r. T. S. wniósł skargę do WSA na bezczynność Prezydenta W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w sposób i formie określonej w wniosku z dnia (...) r. w zakresie pkt 1 poz. 1 i 2 i II poz. 3, 11, 12 wnosząc o zobowiązanie Prezydenta W. do udostępnienia mu w terminie 14 - dni ww. informacji, co do pkt 1 poz. 1, 2 skarżący wskazał, iż otrzymane odpowiedzi nie satysfakcjonują go z uwagi na brak pełnych danych. W zakresie pkt 1I poz. 3, 11, 12 zarzucił, iż twierdzenie Prezydenta W. nieposiadaniu wymienionych dokumentów pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ jako organ władzy jest w posiadaniu wszystkich dokumentów jakie znajdują się w Urzędzie Miejskim W. oraz gminnych jednostek organizacyjnych mu podlegających. Wskazał, że obowiązek posiadania przez Prezydenta Miasta dokumentów z poz. 3, 11 i 12 wniosku wynika z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.) wydanego na podstawie art. 39a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1396 ze zm.). Przepisy te w ogólności nakładają na Prezydenta Miasta obowiązek zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochronę przed zniszczeniem bądź utratą powstającej w organach Gminy dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw oraz nadsyłanej do nich dokumentacji. W szczególności art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2002 r., poz. 664 ze zm.) o zamówieniach publicznych określa, iż oferty, oświadczenia i zaświadczenia składane w trakcie postępowania są jawne nie tylko dla jego uczestników ale również dla wszystkich zainteresowanych osób, bez względu na istnienie ich interesu prawnego i faktycznego. O ogromnym znaczeniu prawnym protokołu świadczy ustalenie jego wzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych w Rozporządzeniu z dnia 5 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1101).

Zatem stosownie do postanowień przepisu art. 26a ww. ustawy Prezydent Miasta jako zamawiający ma obowiązek przechowywać w sposób gwarantujący nienaruszalność oferty uczestników tj. Spółek oraz protokółu (dokumentacji podstawowych czynności) z przetargu przez okres 3 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zarządzanie komunalnym zasobem mieszkaniowym, ogłoszonym w dniu 17 listopada 2003 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych nr 171.

Skarżący zarzucił również uniemożliwienie mu skopiowania opinii dr K. z pkt 9 wniosku nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż stanowi ono chroniony prawa autorskie, które bez zgody twórcy nie może być powielony. Ponadto podniósł kwestię zbadania prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa przez Prezydenta W. dyrektorowi Zarządu Zasobów pod kątem udzielenia mu odpowiedzi z dnia (...) r. przez uprawnionego do tego funkcjonariusza. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia i posiadania przez Prezydenta W. "opinii prawnej na temat projektu reformy zarządzania komunalnym zasobem mieszkaniowym" sporządzonej przez dr K. (pkt 3 wniosku).

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w dniu wniesienia skargi nie istniała po stronie organu bezczynność rozumiana jako niedokonanie którejś z czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Kwestia nieposiadania wzmiankowanych dokumentów przez organ została przez w odpowiedzi na skargę potwierdzona, a ponadto stwierdzono, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że fakt bycia organem władzy samorządowej jest z ich posiadaniem. Podkreślono dokonanie określonych czynności materialnoprawnych po wcześniejszym szczegółowym ustaleniu w jednostkach urzędu i jednostkach gminy, w których żądane dokumenty mogłyby się znajdować faktu ich posiadania.

W zakresie odmowy skopiowania "opinii dr K. w przedmiocie oceny prawidłowości projektu umowy o sprawowanie zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na okoliczność, iż sprawa w tej części nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec treści art. 22 ustawy przewidującego właściwość sądu powszechnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa,

Sąd administracyjny stosownie do art. 3 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych rozpoznaje skargi na bezczynność organów. Rozpoznając sprawę w tym zakresie należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienie wówczas, gdy w terminie ustalonym przez przepisy prawa organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też nie podjął czynności do której był prawnie zobowiązany (art. 36 i 37 k.p.a.). W niniejszej sprawie stan taki nie zaistniał.

Należy na wstępie zauważyć, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zakończyć się może decyzją administracyjną wydaną wyłącznie w przypadkach określonych w art. 16 ustawy o informacji publicznej tj. w przypadku odmowy udzielenia informacji lub umorzenia postępowania. Samo zaś udzielenie informacji stanowi czynność materialno - techniczną. Organ w niniejszej sprawie podjął szereg czynności tego typu, w tym przestrzegając normy art. 13 ustawy o informacji publicznej poinformował zgodnie z ust. 2 tego przepisu o przyczynach zwłoki w udzieleniu informacji (tj. przekroczeniu 14 dniowego terminu), a następnie stopniowo udzielał informacji w zróżnicowanej formie w przeważającej części żądania.

Rozważenia wymaga sytuacja braku wnioskowanych dokumentów w posiadaniu organu. Jeżeli organ do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją zawiadamia o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Wynika to z faktu, iż organ ten nie jest dysponentem żądanych informacji, stąd nie mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych. Obowiązek wydania decyzji wynika bowiem z art. 16 ustawy, która znajduje zastosowanie wówczas gdy spełnione są dwa warunki:

-

przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej,

-

podmiotowy - istniej podmiot zobowiązany.

Dotyczy on wyłącznie ww. sytuacji umorzenia postępowania lub odmowy udzielenia informacji. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji wskazanie, że organ administracji ich nie posiada. Pismo takie stanowi w istocie pewną informację. Obowiązek udostępnienia informacji będzie miał stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy zastosowanie wtedy, gdy konkretna informacja znajduje się w posiadaniu podmiotu będącego adresatem żądania. Posiadanie należy bowiem identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jakie występuje zainteresowany. Skoro organ w niniejszej sprawie poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów, o które ten wnosi, nie można mu zarzucić bezczynności w sprawie. Tym bardziej, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy i w których jednostkach urzędu i jednostkach gminnych dokumenty te mogłyby się znajdować i otrzymał odpowiedź negatywną co do faktu ich posiadania. Ponieważ sprawa dotyczy sfery faktycznej faktu posiadania dokumentów - a sąd nie może przeprowadzić w zasadzie postępowania wyjaśniającego, kontrola w tym zakresie jest niemożliwa. W oparciu o art. 106 § 3 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie stwierdził, by wnioskowany przez skarżącego dowód mógł być przeprowadzony na okoliczność faktu posiadania przez Prezydenta W. "opinii dr K." z pkt 3 wniosku. Wzmianka zawarta w protokole nr (...) z Sesji Rady Miejskiej W. z dnia (...) r. na który powołuje się skarżący o prawdopodobnym istnieniu tej opinii w żaden sposób nie mogą prowadzić do wniosku, iż obecnie dokument ten istnieje i jest w posiadaniu organu administracji. Z braku możliwości przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego przez sąd co do faktu dysponowania przez Prezydenta W. kwestionowanymi dokumentami wynika z realiów faktycznych i prawnych. Ustawa bowiem o dostępie do informacji publicznej nie wymienia jako podmioty publiczne zobowiązane do udzielania informacji podmioty, które w myśl ustaw szczególnych są zobowiązane do ich gromadzenia, lecz wskazuje w art. 4 ust. 3 na podmioty "będące w posiadaniu takich informacji".

Ponieważ w ustawie położono akcent na "fakt posiadania informacji", organy administracji będące w posiadaniu informacji, stąd nie jest przedmiotem rozważań sądu kwestia podnoszona przez skarżącego tj. obowiązku ich gromadzenia. Sąd nie jest władny przymuszać do spełnienia obowiązków gromadzenia i udzielania informacji publicznej, gdyż nie posiada w tym zakresie instrumentów prawnych (art. 23 ustawy wskazuje kompetencje sądu karnego w razie nieprzestrzegania przepisów ustawy o informacji publicznej).

Wprowadzenie żądającego informację w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, jest przesłanką powodującą powstanie możliwości poniesienia odpowiedzialności w trybie art. 23 powołanej ustawy w zbiegu z innymi przepisami określonymi w kodeksie karnym. Problem prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa dyrektorowi Zarządu Zasobu Komunalnego we W. przez Prezydenta W. nie wnosi nowych okoliczności do sprawy skoro stan faktyczny przytoczony w otrzymanych przez wnioskodawcę pismach został w pełni potwierdzony w odpowiedzi na skargę wniesionej osobiście przez Prezydenta W.

Należy również podzielić pogląd organu administracji co do faktu niemożności rozpoznania przed sądem administracyjnym skopiowania opinii dr K. z pkt 9 skoro art. 22 ustawy przewiduje w tym zakresie kompetencje sądu powszechnego, sprawa zaś dotyczy bezczynności organu stąd jako całość skarga w tym zakresie nie mogła ulec odrzuceniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sąd orzekł jak w sentencji.