IV SAB/Wr 216/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1820861

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. IV SAB/Wr 216/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), WSA Lidia Serwiniowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 23 sierpnia 2014 r. P. K. reprezentowany przez radcę prawnego T.K. wniósł skargę na Burmistrza Miasta i Gminy S. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazał, że w zakresie tej sprawy miał miejsce następujący przebieg zdarzeń:

1. Dnia 8 sierpnia 2014 r. skarżący przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umowy.

2. Dnia 8 sierpnia 2014 r. potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej.

3. Do dnia złożenia tej skargi - 23 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach skargi wskazano, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje.

W dalszej części skargi podniesiono, że jej złożenie nie jest uzależnione od wyczerpania środków zaskarżenia czy od zachowania terminu jej wniesienia. Powołano się na konstytucyjne i ustawowe prawo obywateli do uzyskiwania informacji publicznej, konstatując, że w przedmiotowej sprawie Burmistrza Miasta należy uznać za zobowiązanego do udzielenia takiej informacji. W konsekwencji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji organ naruszył prawo skarżącego do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także prawo dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy S. wniósł o jej oddalenie.

W motywach podniósł, że skarżący P. K. przesłał w dniu 8 sierpnia 2014 r. za pomocą poczty elektronicznej wniosek do Urzędu Miasta i Gminy w S. o udostępnienie informacji publicznej. Otrzymanie tego wniosku zostało potwierdzone przez system komputerowy Urzędu w dniu 8 sierpnia 2014 r. (piątek) o godzinie 17 minut 17. W dniu tym czyli 8 sierpnia 2014 r. (piątek) Urząd miasta i Gminy czynny był do godziny 15.30. Zatem faktyczne odebranie wniosku nastąpiło w dniu 11 sierpnia 2014 r. (poniedziałek). Dopiero w tym dniu pracownicy Urzędu mogli odebrać ten wniosek i zapoznać się z jego treścią. Dopiero od tej daty biegł rzeczywisty 14 dniowy termin do załatwienia tego wniosku. W dniu 25 sierpnia 2014 r. (poniedziałek) udzielono odpowiedzi na złożony wniosek i przesłano, drogą elektroniczną, żądane we wniosku informacje (dokumenty).

W ocenie organu nie doszło do uchybienia ustawowego terminu udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że znamienne jest, że już w dniu 23 sierpnia 2014 r. (sobota) została sporządzona skarga przez Radcę Prawnego T. K. z L. Podniesiono, że znamienne jest również to że skarga ta wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy S. w dniu 28 sierpnia 2014 r. czyli 3 dni po przesłaniu do skarżącego żądanych informacji.

Dalej podkreślono, że udzielaniem informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy S. zajmuje się sekretarz Gminy który w okresie od 8 sierpnia 2014 r. do 22 sierpnia 2014 r. (piątku) przebywał na urlopie wypoczynkowym i zaraz pierwszego dnia po zakończeniu urlopu (25 sierpnia 2014 r.- poniedziałek) przesłał żądane informacje.

W świetle powyższych faktów, a w szczególności z uwagi na udostępnienie żądanych informacji w terminie ustawowym (oraz na kilka dni przed otrzymaniem skargi) organ podniósł, ż skarga jest bezprzedmiotowa i jako taka winna być oddalona.

Pismem z dnia 28 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego P. K., r.pr. T. K. wniósł o umorzenie postępowania. W motywach podał, że po złożeniu skargi organ doręczył żądaną informację. Wniósł ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. Poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.,

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147).

Z niekwestionowanych przez skarżącego faktów wynika, że w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany do organu w dniu 8 sierpnia 2014 r. drogą elektroniczną i potwierdzony przez system komputerowy Urzędu w dniu 8 sierpnia 2014 r., t.j. w piątek o godz. 17.17. Jest faktem notoryjnie znanym, a z pewnością znanym osobom zajmującym się zawodowo obsługa prawną, że w urzędach administracji publicznej pracuje się do godz. 15.30, a w soboty i niedzielę nie są one czynne. Zatem co też nie jest kwestionowane, rzeczywiste zapoznanie się organu z wnioskiem o informację mogło nastąpić dopiero dwa dni później, t.j. w poniedziałek, w dniu 11 sierpnia 2014 r. Licząc od tej daty, udostępnienie żądanej informacji nastąpiło w ustawowym 14-to dniowym terminie, t.j. w dniu 25 sierpnia 2014 r.

W związku z tym, zdaniem Sądu, skoro z dokumentacji sprawy wynika, że wiadomość z żądaniem udzielenia informacji publicznej została wyświetlona na komputerze adresata w dniu 8 sierpnia 2014 r. (w piątek) o godz. 17.17, a realne zapoznanie się z nią miało miejsce dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. (poniedziałek), to w takiej sytuacji kategoryczne egzekwowanie od organu dochowania ustawowego terminu udzielenia informacji, liczonej od daty wpływu wniosku, byłoby równoznaczne z naruszeniem ustawowego prawa tegoż organu do zagwarantowanego mu 14-to dniowego terminu przeznaczonego dlań na zapoznanie się z wnioskiem oraz organizacją działań ukierunkowanych na zgromadzenie, przygotowanie i przesłanie wnioskodawcy żądanej informacji. Postępowanie, które - niezależnie od konkretnych okoliczności sprawy - przedkłada własne prawo do uzyskania informacji ponad prawo organu do jej przygotowania zagwarantowane ustawowym terminem winno być rozpatrywane w kategoriach nadużycia publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji, która nie może korzystać z ochrony. Wskazana wykładnia wynika z restrykcyjnego charakteru rozważanego terminu, który ma dwustronny charakter i który nie tylko ma służyć zabezpieczeniu interesu wnioskodawcy ale powinien także realnie zabezpieczać prawo organu do niezakłóconego działania zmierzającego do zaspokojenia tego interesu w przyznanym mu terminie ustawowym.

Znamienne jest, że skarżący P. K., reprezentowany przez r.pr. T. K., już w dniu 23 sierpnia 2014 r., tj. w 15-tym dniu, od daty złożenia wniosku (8 sierpnia 2014 r.) wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, w ogóle nie biorąc pod uwagę ewentualności, że podmiot zobowiązany - być może - w 14-tym dniu nadał pocztą żądaną informację lub skorzystał wcześniej z prawa wydłużenia 14-to dniowego terminu w związku z brakiem możliwości udzielenia informacji publicznej (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Rozpoznając złożoną przez pełnomocnika skarżącego skargę Sąd na podstawie analizy bazy orzeczeń sądów administracyjnych ustalił, iż w sądach administracyjnych na terenie całego kraju skarżący P. K. wniósł ponad 100 spraw przeciwko organom samorządu terytorialnego dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć należy, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej sformułowany był w ten sam sposób: "czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami", a jeśli tak wnioskodawca wnosił o udostępnienie treści umów. Nieudzielenie przez wójtów gmin odpowiedzi na złożone przez skarżącego wnioski o udostępnienie informacji w terminie 14 dni (z różnych powodów) powodowało następnego dnia skierowanie sprawy do Sądu.

Również i te okoliczności nie mogą być obojętne w aspekcie oceny zasadności skargi.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.