Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3020509

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 4 czerwca 2020 r.
IV SAB/Wr 172/20
Informacja publiczna dotycząca dysponowania mieniem komunalnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.).

Sędziowie: WSA Ewa Kamieniecka, NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora A w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. zobowiązuje Dyrektora A w C. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy,

II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. zasądza od Dyrektora A w C na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

K. N. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) w dniu 6 stycznia 2020 r. wystąpił w formie elektronicznej do A w C. (dalej jako A) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia informacji dotyczących warunków świadczenia jakichkolwiek usług przez siedem wskazanych z imienia i nazwiska osób na rzecz A, na podstawie umów zlecenia o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej, w tym informacji o liczbie i rodzajach tych umowy, dacie ich zawarcia, okresu na jakie zostały zawarte, wypłaconym na ich podstawie wynagrodzeniu, (cały okres) oraz wynikających z tych umów zakresie obowiązków oraz godzin pracy tych osób, a także informacje o posiadanych przez nie kompetencjach.

W dniu 20 stycznia 2020 r., drogą elektroniczną, Zastępca Dyrektora A poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na wniosek zostanie wysłana najpóźniej do dnia 6 marca 2020 r., a powodem opóźnienia jest duże zainteresowanie dotyczące działalności i funkcjonowania A, a co się z tym wiąże, liczny wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano przy tym, że każdy wniosek musi zostać rozpatrzony indywidualnie z uwagi na różnorodność poruszanych przez wnioskodawców kwestii i różną szczegółowość zadawanych pytań, co wymaga dodatkowego zaangażowania kadrowego. W konsekwencji czas udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wydłużył się z przyczyn obiektywnych.

Pismem z dnia 8 marca 2020 r. (nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym) wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora A (dalej również jako organ zobowiązany), podnosząc zarzut naruszenia przepisów:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwanej dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 6 stycznia 2020 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z tym uzasadnieniem, że termin do udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych upłynął w dniu 6 marca 2020 r., skoro organ zobowiązany pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. przedłużył czas odpowiedzi do dnia 6 marca 2020 r.

Pismem z dnia 11 marca 2020 r., wysłanym w formie elektronicznej w dniu 17 marca 2020 r., Dyrektor A poinformował wnioskodawcę, że żądany przez niego zakres informacji nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że ostatecznej odpowiedzi udzielono skarżącemu w dniu 17 marca 2020 r., zaś do niedochowania zakreślonego terminu doszło z przyczyn obiektywnych, gdyż w czasie, w którym miała zostać udzielona odpowiedź na wniosek, nieobecnych było wielu pracowników, a realizowanie zadań statutowych wymagało niezwykle dużego nakładu pracy, co spowodowało opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 u.p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy dostępowej. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że stosowny wniosek skarżący złożył w dniu 6 stycznia 2020 r., zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował, wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 20 stycznia 2020 r., w którym powołując się na przyczyny obiektywne przedłużono termin odpowiedzi na ten wniosek do dnia 6 marca 2020 r. Nie ulega również dyskusji, iż Dyrektor A, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego będąca instytucją kultury prowadzącą działalność w zakresie upowszechniania kultury.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Jakkolwiek organ zastosował tenże tryb i przedłużył termin do dnia 6 marca 2020 r., wszakże go nie dochował, gdyż odpowiedzi udzielił dopiero w dniu 17 marca 2020 r. Co równie istotne udzielenie odpowiedzi nastąpiło po dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, którą jest dzień złożenia skargi w siedzibie organu lub dzień nadania na adres organu skargi w placówce pocztowej lub w formie elektronicznej.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy warto podkreślić, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia, gdyż warunkuje on trzy możliwe rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi i dalej trwa do dnia wyrokowania to wówczas sąd, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku informacyjnego w określonym terminie, stwierdza bezczynność organu z jednoczesnym określeniem charakteru tej bezczynności nie ustała po wniesieniu skargi, jak też może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać skarżącemu od organu określoną sumę pieniężną. W sytuacji natomiast, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 u.p.p.s.a. W ostatniej z sytuacji, tj. gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, sąd winien skargę oddalić jako wniesioną bezzasadnie.

Jak wyżej była mowa odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 6 stycznia 2020 r. organ zobowiązany udzielił 9 dni po wniesieniu przedmiotowej skargi. Nie budzi zatem wątpliwości, że na dzień wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, tj. w dniu 8 marca 2020 r., Dyrektor A pozostawał w stanie bezczynności. Do rozważenia pozostawała jednak kwestia, czy ten stan bezczynności ustał w momencie udzielenia odpowiedzi w dniu 17 marca 2020 r., czy też nadal trwał do dnia wyrokowania z uwagi na wadliwość treści tej odpowiedzi.

Analiza treści pisma organu zobowiązanego datowanego na dzień 11 marca 2020 r., a wysłanego w formie elektronicznej w dniu 17 marca 2020 r., w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie mamy do czynienia z informacja przetworzoną, co wymagałoby wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych, bądź też czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy dostępowej. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą dostępową. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię związane z obsługą danej instytucji publicznej.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem z dnia 6 stycznia 2020 r. stwierdzić należy, że informacje, o których w nim mowa mają niewątpliwie walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy dostępowej. Dotyczy bowiem przedmiotu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zakresem ustawy dostępowej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym).

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że Dyrektor A dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 6 stycznia 2020 r., gdyż do dnia wyrokowania przez tut. Sąd nie udostępnił oczekiwanych przez stronę informacji publicznych ani nie załatwił sprawy w prawem przewidziany sposób, w tym poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Naruszył on tym samym art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stąd też Sąd, działając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora A do rozpatrzenia wniosku strony w powyższym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a u.p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie organu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy dostępowej. Przemawia za tym fakt, że wniosek skarżącego nie pozostał bez formalnej odpowiedzi, pomimo trudnej sytuacji kadrowej A, która uległa dalszemu pogorszeniu z chwila ogłoszenia w kraju stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Organ zobowiązany pozostawał w błędnym przekonaniu o prawidłowości swojego stanowisko co do braku podstaw zakwalifikowania żądania jako wniosku o udostępnienie informacji publicznych. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność Dyrektora A nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III sentencji wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.