IV SAB/Wr 155/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2583580

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2018 r. IV SAB/Wr 155/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska (spr.), Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A. I. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 21 września 2017 r. A. P. (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do Sądu Okręgowego we W. z pozwem przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ lub Dyrektor IAS), przekazanym następnie według właściwości Sądowi Rejonowemu (...) we W., o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby.

Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Organ nie wziął pod uwagę jej kwalifikacji zawodowych, przebiegu dotychczasowej służby, czy też miejsca zamieszkania. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. W konsekwencji organ nie wydał jej żadnej decyzji administracyjnej umożliwiającej złożenie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, czy też dalszego dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym.

Strona skarżąca podniosła także, że pozbawienie jej statusu funkcjonariusza nosiło znamiona działania dyskryminującego, gdyż nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji. Inni funkcjonariusze otrzymali bowiem propozycję dalszej służby, ona zaś takiej oferty nie uzyskała z nieznanych dla siebie powodów.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r., sygn. akt (...) Sąd Rejonowy (...) we W. ((...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd Rejonowy (...) we W. stwierdził, że pozew złożony przez stronę skarżącą stanowił w istocie skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Niezaoferowanie stronie skarżącej możliwości dalszej służby prowadziło bowiem do faktycznego wygaśnięcia jej stosunku służbowego, co przepisy ustawy zrównują ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). W takiej zaś sytuacji - zdaniem sądu powszechnego - istniały podstawy do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby, podlegającej wpierw zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę (w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy) Dyrektor IAS w pierwszej kolejności wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) niezależnie nawet od dyspozycji art. 58 § 4 p.p.s.a. Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, gdyż organ, nie przedstawiając stronie ani propozycji pracy, ani propozycji pełnienia służby, działał na podstawie i w granicach prawa. Obowiązujące przepisy dopuszczały bowiem taką możliwość, a wówczas stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał z mocy samego prawa.

Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby.

Ustosunkowując się do kwestii dopuszczalności skargi w zakresie bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w odniesieniu do strony skarżącej. Jej stosunek służbowy wygasł z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W takiej zaś sytuacji nie zachodzi konieczność wydania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze służby.

W razie uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, albowiem nie istniały przepisy zobowiązującego go do przedłożenia stronie skarżącej propozycji pracy bądź służby ani wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ podniósł, że skoro organ zachował się w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie, nie można mu zarzucać bezczynności.

W tym kontekście bezzasadnym było również - zdaniem organu - żądanie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem możliwości jej wydania w sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał z mocy samego prawa. Nie można przy tym kwestionować skutku wygaśnięcia stosunku służbowego bez jednoczesnego podważenia legalności samej podstawy ustawowej. Ta zaś do chwili obecnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z domniemania konstytucyjności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje

m.

in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podjęte w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur.

Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa została przekazana tutejszemu Sądowi przez Sąd Rejonowy (...) we W. ((...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) na zasadzie art. 464 § 1 k.p.c. Wedle zaś tego przepisu, stosowanego w toku postępowania w sprawach z zakresu prawa pracy, odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wypadku sąd przekaże mu sprawę. Postanowienie sądu o przekazaniu sprawy może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę.

Jak wynika z art. 58 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do jego właściwości), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że przywołany przepis zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Stanowi on bowiem szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną), obligującą sąd administracyjny do rozstrzygnięcia danej sprawy, która - co istotne - powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej albo brak jest jakiejkolwiek przysługującej stronie drogi sądowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2746/15, a także wyrok tego sądu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3053/13 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak i wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, T. Burczyński, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 67/08, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011/1/164-169)

Trzeba również dostrzec, że postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości, ale także w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi (zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 23/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006/7-8/84).

Wobec tego tutejszy Sąd był związany wskazanym postanowieniem Sądu Rejonowego (...) we W. w zakresie określenia sądu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie mógł odrzucić skargi z uwagi na swoją niewłaściwość.

Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym trzeba podkreślić, że strona domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - jak przyjął to sąd powszechny - ale nade wszystko przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby.

Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.

Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do treści art. 170 ust. 1 u.p.w.K.A.S., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.K.A.S., oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają:

1)

z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2)

po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Jak wynika natomiast z ust. 2 cytowanego przepisu, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W myśl art. 171 ust. 1 u.p.w.K.A.S., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1)

stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2)

stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Dodać także należy, że w myśl. art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego, jak zresztą miało to miejsce w niniejszej sprawie. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Świadczą o tym bowiem pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.).

Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu.

W szczególności nie mógł on dokonać kontroli propozycji zatrudnienia przedstawionej funkcjonariuszowi celnemu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18).

W kontekście przedmiotu zaskarżenia, dookreślonego treścią postanowienia Sądu Rejonowego (...) we W., należy stwierdzić, że przepisy ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Stosunek ten wygasł bowiem z dniem 31 sierpnia 2017 r. z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego.

Reasumując należy podkreślić, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11). W realiach niniejszej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten wygasł bowiem z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do zarzucenia Dyrektorowi IAS bezczynności w przedstawionym zakresie.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, wniesioną skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.