IV SAB/Wr 152/17 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2977007

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2020 r. IV SAB/Wr 152/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.).

Sędziowie: WSA Ewa Kamieniecka, NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Aleksandry I. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie przedstawienia propozycji nowych warunków służby postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Strona Skarżąca - Aleksandra I. P. - pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie przedstawienia Skarżącej w formie decyzji propozycji nowych warunków służby w Izbie Administracji Skarbowej albo w dokonaniu innej czynności niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej - w razie uznania, że propozycja nie stanowi decyzji i w związku z tym wniosła o zobowiązanie wymienionego Organu do przedstawienia w terminie określonym przez Sąd ze skutkiem na dzień 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16.11. 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.).

W ocenie Strony Skarżącej opisana bezczynność narusza przepisy

- art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie "pwKAS", artykuły 2, 7, 9, 32, 45 oraz 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę równości wobec prawa, zakaz zachowań o charakterze dyskryminacyjnym oraz zasadę równego dostępu do służby publicznej; zdaniem Skarżącej nieprzedstawienie propozycji służby było niezasadne, gdyż właściwe zastosowanie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 powinno skutkować przedstawieniem takiej propozycji;

- art. 170 ust. 1 pwKAS poprzez wywodzenie przez Organ, jako skutku nieprzedstawienia propozycji służby, wygaszenia stosunku służby, podczas gdy taki skutek nie może nastąpić, gdyż Skarżącej, jako funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w urzędzie celno-skarbowym, mimo nieprzedstawienia takiej propozycji stosunek służby nie może wygasnąć, gdyż urzędy celno-skarbowe nie zostały wymienione w przepisie, do którego ten artykuł odwołuje się;

- art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "ustawa KAS".

Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwym było niezłożenie propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, to wobec skutku nieprzedstawienia propozycji w postaci wygaśnięcia stosunku służby, Skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora do "wydania decyzji potwierdzających spełnienie przesłanek powodujących wygaśnięcie stosunku służby."

Na poparcie skargi opisała przebieg swej kariery zawodowej oraz między innymi podała, że do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji dalszej służby. W związku z brakiem propozycji służby w dniu 1 czerwca 2017 r. złożyła pismo do Dyrektora IAS o poinformowanie o powodach, dla których jej nie otrzymała. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował, że niezłożenie funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub zatrudnienia, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W ramach swej argumentacji prawnej dodatkowo wskazywała, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służby nie powinien nastąpić, gdyż zgodnie z art. 170 ust. 1 pwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają (...), tymczasem przepis art. 36 ustawy o KAS stanowi, że jednostkami organizacyjnymi KAS są:

1) komórki organizacyjne urzędu obsługującego ministra;

2) Krajowa Informacja Skarbowa;

3) izby administracji skarbowej;

4) urzędy skarbowe;

5) urzędy celno-skarbowe wraz z podległymi oddziałami celnymi;

6) Szkoła;

7) Centrum.

Z powyższego zatem zdaniem Strony Skarżącej wynika, że stosunki służby i pracy wygasają tym pracownikom i funkcjonariuszom, którzy w tym terminie nie otrzymali propozycji i są pracownikami lub funkcjonariuszami jednostek KAS w tym przepisie wymienionych, tj. komórek organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izb administracji skarbowej, Krajowej Szkoły Skarbowości, Centrum Informatyki Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach wskazanych w art. 36 pkt 4, 5 i 7, to jest między innymi w urzędzie celno-skarbowym, nie wygasają. Zatem rozważając złożenie propozycji określającej nowe warunki służby, Dyrektor winien dokonać oceny posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności, ewentualnie o jej oddalenie. Argumentowano w szczególności, że z analizy art. 165 ust. 7 pwKAS wynika, że Dyrektor IAS nie był zobowiązany do przedstawienia propozycji pracy wszystkim pracownikom, a propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom. Taka wykładnia pozostawałaby bowiem w sprzeczności z innymi przepisami tej ustawy, a mianowicie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 4. Z przepisów tych także nie wynika by Organ był zobligowany, w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, do wydania jakiegokolwiek aktu lub choćby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłaby informacja o nieprzedłożeniu propozycji. Dyrektor nie był również obowiązany do stwierdzenia w formie decyzji zwolnienia Strony Skarżącej ze stosunku służby. Na podstawie art. 170 ust. 3 pwKAS wygaśnięcie stosunku służbowego takiego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby i następuje z mocy prawa. Wobec tego nie zachodzą podstawy do przypisania Organowi stanu bezczynności, zaś jeżeli pracodawca nie mógł wydać rozstrzygnięć w opisanym zakresie i rozstrzygnięcia te w związku z tym nie istnieją, to nie ma przedmiotu zaskarżenia, w tym brak jest przedmiotu podlegającego kontroli sądu. Wobec tego nie ma również kognicji sądu w przedmiocie orzekania w sprawie bezczynności Organu w zakresie wskazanym w skardze.

W zakresie zaś zarzutu skargi, że wygaśnięcie stosunków służbowych (art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS) nie obejmuje osób pełniących służbę w jednostkach KAS wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, w tym w urzędzie celno-skarbowym, Organ przyjął, że stanowisko Strony Skarżącej jest nieuprawnione, bowiem pomija istotny fakt, iż z dniem 1 marca 2017 r. pracodawcą osób, które dotychczas pełniły służbę w izbach celnych stała się izba administracji skarbowej. Zgodnie bowiem z art. 160 ust. 4 pwKAS izba administracji skarbowej połączyła się między innymi z izbą celną, a na mocy ust. 5 tego przepisu wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego prawa te i obowiązki wynikają. W sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor administracji skarbowej, natomiast w myśl art. 165 ust. 3 pwKAS dotychczasowi funkcjonariusze pełniący służbę w izbach celnych stali się funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Wobec tego pracodawcą Strony Skarżącej z dniem 1 marca 2017 r. stała się właściwa izba administracji skarbowej a nie urząd celno-skarbowy. Tenże urząd został w piśmie z 28 lutego 2017 r. wskazany jedynie jako miejsce pełnienia służby przez Stronę Skarżącą. Tym samym, w związku z nieprzedłożeniem propozycji służby, w przypadku Strony Skarżącej wystąpił przewidziany w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS skutek wygaśnięcia stosunku służby.

Uczestnik postępowania - Rzecznik Praw Obywatelskich - wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 pwKAS decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, bądź o stwierdzenie bezczynności Dyrektora w dokonaniu takiej czynności.

W pismach procesowych strony podtrzymały swoją argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") w art. 3 § 2 i § 2a określa zakres właściwości postępowania sądowoadministracyjnego. Między innymi stanowi (§ 2 pkt 8), że kognicja sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. W powołanych w tym przepisie punktach ustawodawca dopuszcza jako zaskarżalne do sądu następujące formy działania organów: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (pkt 2), postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Ponadto (o czym mowa w pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a.) służy do sądu administracyjnego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany.

Aby zatem można było twierdzić o bezczynności organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Jeżeli objęta skargą działalność organu lub jego bezczynność nie podlegają właściwości sądów administracyjnych, to wówczas zachodzi konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiot skargi w niniejszym przypadku został oznaczony zgodnie z żądaniem petitum skargi, wyartykułowanym w pierwszym rzędzie, jako na bezczynność Dyrektora IAS przejawiającą się w braku przedstawienia Stronie Skarżącej przez ten organ propozycji służby, o której mowa w unormowaniach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; poniżej przywoływana w skrócie jako "pwKAS").

W świetle art. 165 ust. 3 pwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (to znaczy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej; Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, dalej "ustawa KAS"), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z akt sprawy, Strona Skarżąca od dnia 1 marca 2017 r. pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej we W., realizując zadania w Dolnośląskim Urzędzie Celno-Skarbowym.

Zgodnie zaś z art. 165 ust. 7 pwKAS - Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W omawianej materii trzeba wskazać, że według unormowań art. 170 ust. 1 pwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Stronie Skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono na mocy powołanego wyżej art. 165 ust. 7 pwKAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w związku z czym zarzuciła Organowi bezczynność.

Należy podkreślić, że zasadnie Organ wywiódł, że w stosunku do Strony Skarżącej nie znajduje zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy KAS, albowiem na podstawie przepisów art. 160 ust. 4 i ust. 5 pwKAS w związku z art. 165 ust. 3 pwKAS pracodawcą Strony Skarżącej z datą 1 marca 2017 r. stał się nie urząd celno-skarbowy, lecz izba administracji skarbowej. Po myśli art. 37 ustawy KAS - w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. "Sprawy organizacyjne" dotyczą bez wątpienia także materii związanej ze sprawami z zakresu prawa pracy oraz stosunków służbowych osób zatrudnionych. Potwierdza to lektura dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, w szczególności pismo Dyrektora IAS z 28 lutego 2017 r., z treści którego to dokumentu wynika, że wymieniony urząd celno-skarbowy został wskazany tylko jako miejsce pełnienia służby Skarżącej funkcjonariuszki.

Ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły zostać przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy na mocy art. 165 ust. 3 pwKAS, stali się z dniem wejście w życie ustawy pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby".

Z racji konieczności zbadania dopuszczalności niniejszej skargi, niezbędnym jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w przepisie art. 165 ust. 7 pwKAS propozycje zatrudnienia i służby stanowią decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne byłoby wniesienie skargi na bezczynność organu.

W ocenie Sądu, w kwestii charakteru prawnego propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego - trzeba w całej rozciągłości zaaprobować stanowisko, ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 6 lutego 2020 r. I OSK 2078/18, z dnia 5 lutego 2020 r. I OSK 2069/18, z dnia 18 grudnia 2019 r. I OSK 1564/18). W świetle prezentowanego tamże przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 pwKAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jak podkreśla NSA - jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 pwKAS. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 pwKAS. Na gruncie zatem tych rozwiązań prawnych zachodzi brak podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pwKAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Omawiana propozycja, przedłożenia której domaga się Strona Skarżąca, nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, nie zastrzegał formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W kontekście art. 169 ust. 4-7 pwKAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą tylko warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero zatem w konsekwencji przyjęcia propozycji służby następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 pwKAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 pwKAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

W prezentowanym świetle - złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tle trafnych i ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie pwKAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych oraz konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 pwKAS.). Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.

Reasumując, postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa pwKAS nie zawiera unormowania, według którego do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw procesowych. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 pwKAS. Nieprzedstawienie takowej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w pwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego powstaje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

W tym stanie rzeczy, skoro propozycja pełnienia służby nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia Skarżącej funkcjonariuszce, nie może być objęta skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W zakresie natomiast alternatywnego żądania skargi w niniejszej sprawie o zobowiązanie Organu do wydania decyzji, zachodzi także przesłanka do odrzucenia niniejszej skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Trzeba bowiem zauważyć, że Strona Skarżąca, niezależnie od złożenia niniejszej skargi w przedmiocie (braku) propozycji, uruchomiła także tryb kontroli przed sądem powszechnym - Sądem Rejonowym dla W. (X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), który postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt X P 717/17 uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Z uwagi na treść żądania oraz wywód zawarty w motywach pisemnych wymienionego orzeczenia przedmiot przekazanej sprawy został określony jako dotyczący "wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego". Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. IV SAB/Wr 155/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił tę skargę w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Stronę Skarżącą - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 102/19, oddalił skargę kasacyjną. Sprawa zatem w komentowanym zakresie "wydania decyzji" została już prawomocnie osądzona.

Z podanych przyczyn Sąd skargę odrzucił.

Zarządzenie:

1) Odnotować w Rp.

2) Odpis postanowienia z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikom stron (bez pouczenia) oraz uczestnikowi postępowania (z pouczeniem).

3) Kal. 30 dni.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.