IV SAB/Wr 129/21, Informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3187112

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2021 r. IV SAB/Wr 129/21 Informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (spr.).

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska, Asesor Marta Pająkiewicz-Kremis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego imienia (...) w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. stwierdza, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego imienia (...) w Z. dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

II. zobowiązuje Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego imienia (...) w Z. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

III. dalej idącą skargę oddala;

IV. zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego imienia (...) w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Skarżąca (12 listopada 2020 r. drogą mailową) wystąpiła do Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. (...) w Z. (dalej: Dyrektor, organ) z wnioskiem o udostępnienie Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (dalej: Regulamin ZFŚS) w formie skanu dokumentu, przesłanie na podany adres mailowy oraz umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) szkoły. Jako podstawę prawną wniosku podała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. - dalej: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na wniosek - 23 listopada 2020 r. - Dyrektor poinformował skarżącą, że ww. Regulamin jest dokumentem regulującym funkcjonowanie działalności socjalnej konkretnego pracodawcy (tu: Liceum) i że ma on przede wszystkim charakter wewnętrznego aktu prawnego. Dowodził, że u.d.i.p. - w art. 1 ust. 1 - wskazuje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wyłożył, że to ogólnikowe stwierdzenie doprecyzowane jest przez inne przepisy, w tym - m.in. - art. 6,

w którym znajdujemy wyszczególnienie rodzajów informacji publicznej. Stwierdził, że analizując ustawowy obligatoryjny zakres informacji udostępnianych w BIP-ie trzeba przyjąć, że Regulamin ZFŚS nie mieści się w tym katalogu, co oznacza, że jego publikacja nie jest obowiązkowa. Kontynuował, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek. Zaznaczył, że zapis ten doprecyzowany jest w § 28 obowiązującego w Liceum Regulaminu ZFŚS wskazując, że Regulamin udostępnia się do wglądu osobom uprawnionym w siedzibie Pracodawcy. Uznał, że zapis taki wyklucza możliwość publikowania, kopiowania i jakiegokolwiek udostępniania Regulaminu osobom postronnym. Podniósł, że opisany sposób udostępniania przez Liceum wewnętrznych aktów prawnych stosowany jest od wielu lat (praktykowany był przez dotychczasowych dyrektorów szkoły). Końcowo zaprosił skarżącą do siedziby Liceum w godzinach od 8:00 do 15:00.

W dniu 21 stycznia 2021 r. skarżąca ponowiła swój wniosek.

Dyrektor poinformował skarżącą 26 stycznia 2021 r., że odpowiedział na jej wniosek ww. pismem przesłanym 24 listopada 2020 r. (ponownie przesłał pismo).

Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 u.d.i.p. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym przez nią zakresem. Wniosła o:

1. zobowiązanie organu do dokonania czynności, tj. udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu;

3. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6. zasądzenie kosztów postępowania skargowego.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym skarżąca podtrzymała skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że w tej sprawie organ pozostaje w bezczynności, tj. nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Musi być zatem spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Jeżeli zatem - stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, nie zaś forma organizacyjna, czy też własnościowa podmiotu zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Liceum (szkoły publicznej - § 1 pkt 1 Statutu Liceum) jest w rozumieniu u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji. Stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jak również dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że Dyrektor Liceum jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zakresu przedmiotowego sprawy należy wskazać, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjęcie tego rodzaju definicji przez ustawodawcę powoduje, że pojęcie informacji publicznej traktowane jest bardzo szeroko. Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W ocenie Sądu, dane objęte wnioskiem skarżącej mają charakter informacji publicznej. Stanowisko to wynika z analizy przepisów ustawy z dnia 4 maja 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2400). W myśl art. 3 ww. ustawy dyrektor szkoły jest jednym z wielu pracodawców zobowiązanych do utworzenia funduszu, a uprawnieni do korzystania z niego są nie tylko pracownicy, ale też ich rodziny, emeryci i renciści będący byłymi pracownikami i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca w regulaminie przyznał prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu.

Informacja o wydatkach z funduszu socjalnego, w tym dotycząca wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, zatem także premii i nagród, jest informacją publiczną, na co wpływa chociażby fakt, że zasady tworzenia przez pracodawców ZFŚS oraz zasady gospodarowania środkami tego Funduszu reguluje ustawa. Fundusz ten nie ma charakteru wewnętrznego, a informacje o jego działaniu mają charakter publiczny, ponieważ Fundusz ten działa w oparciu o uregulowania ustawowe.

Informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną i - co do zasady - podlega udostępnieniu. Skoro dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznych to podlegają one zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca (12 listopada 2020 r. drogą mailową) wystąpiła do Dyrektora Liceum z wnioskiem o udostępnienie Regulaminu ZFŚS w formie skanu dokumentu, przesłanie na podany adres mailowy oraz umieszczenie w BIP i że Dyrektor nie załatwił prawidłowo tego wniosku. Bezczynność organu na gruncie ustawy (u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu. W tej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w znaczeniu jw., gdyż organ nie udzielił skarżącej żądanych przez nią ww. informacji publicznej w formie skanu dokumentu i nie przesłał ich na podany adres mailowy.

W tym miejscu zaakcentowania jednak wymaga, że skarżąca nie jest uprawniona do żądania od Dyrektora Liceum umieszczenia w BIP konkretnej informacji publicznej. Obowiązujące przepisy prawa nie przyznają jej bowiem takiego uprawnienia.

Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że organ, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 12 listopada 2020 r. (ponowionego 21 stycznia 2021 r.), bowiem nie zadziałał we właściwej prawnie formie, tj. formie przewidzianej w ustawie (u.d.i.p.).

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a./), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej nie miał jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. - pkt I sentencji wyroku). Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie stanowiło bowiem wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, lecz było wynikiem odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów (zasad).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Mając na uwadze brak stwierdzenia w sprawie rażącego naruszenia prawa, jak i okoliczności sprawy, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie przyznał skarżącej żądanej sumy pieniężnej i odstąpił od ukarania organu grzywną oraz oddalił skargę w tym zakresie - art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt III sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt 1-III sentencji wyroku.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.