Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722967

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 5 września 2019 r.
IV SAB/Wr 108/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska (spr.), Ewa Kamieniecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Postępowanie w sprawie wszczęto zostało wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2019 r. adresowanym do Prezydenta Miasta L. (zwany dalej organem, podmiotem zobowiązanym), w którym Skarżący R. P. domagał się udostępnienia w formie elektronicznej informacji publicznej dotyczącej "wstępnych projektów podziału działek ewidencyjnych graniczących z ulicą S., z których wydzielane są części działek na realizacje poszerzenia, przebudowy ulicy S."

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. organ przesłał na adres mailowy wnioskodawcy plansze z projektem podziału działek nr (...) i (...) oraz zagospodarowania terenu na wysokości działek nr (...) i (...) wskazując, że na dzień przesłania informacji przedmiotowa dokumentacja nie jest jeszcze uzgodniona i zatwierdzona podając dodatkowo, że: "decyzja ZRID zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zatwierdza dokumentację oraz podziały działek".

Pismem z dnia 16 maja 2019 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."). W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ w żaden sposób nie odniósł się do złożonego wniosku oraz żądanej informacji nie udostępnił. Skarżący zarzucił, że otrzymał dwa załączniki, z których jeden to "jakaś" plansza z podziałem działek (...) i (...) a drugi to "jakaś plansza zatoka" z ukazaniem "jakiejś" części graficznej z części projektu drogowego, przy czym załącznik graficzny nie został w żaden sposób opisany. Nie jest to projekt drogowy, o który wystąpił. Podał, że przy wymienionej ulicy znajduje się więcej działek, które są objęte procedurą podziału, a żądanie Skarżącego dotyczyło nie tylko działek (...) oraz (...), jak wyraźnie widać w treści wniosku. Z innych źródeł Skarżący dowiedział się, że, cyt.: "podział działki (...) nie będzie na działki (...) i (...) jak to przedstawia załącznik graficzny przekazany mi przez Urząd, a faktycznie działka zostanie podzielona na działki (...), (...) oraz (...) a więc Urząd zaplanował dużo szerszy zakres podziału tej działki z jeszcze większą częścią przeznaczoną do wywłaszczenia." Nadto z tychże źródeł pozyskał informację, że prace geodezyjne związane z podziałami działek zostały już zakończone i do urzędu zostały już nawet złożone końcowe operaty geodezyjne.

Zdaniem Skarżącego pracownicy Urzędu Miasta ukrywają okoliczności sprawy, dopuszczając się próby oszustwa. Urząd posiada bowiem wstępne projekty podziałów działek ewidencyjnych graniczących z ulicą S., z których wydzielane są części działek na realizacje poszerzenia, przebudowy ulicy. Skarżący najpierw zwracał się z prośbą ustną telefonicznie o udostępnienie wstępnego projektu podziału własnych działek (...) oraz (...), z których ma zostać, jak twierdzi, wywłaszczony. Zasadne jest by był informowany o planach organu i mógł się zapoznawać z jego pracami w tej sferze, a tym bardziej powinien mieć wiedzę o trwających pracach geodezyjnych związanych z nieruchomością, którą Skarżący włada. Niestety zawsze był zbywany a projekt nie został udostępniony. Odpowiedź organu nie zawiera projektów podziałów działek ewidencyjnych graniczących z wymienioną ulicą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w dniu 10 maja 2019 r. przesłał w formie elektronicznej na adres strony skarżącej plansze z projektem podziału działek nr (...) i (...) oraz zagospodarowania terenu na wysokości działek nr (...) i (...) wraz z informacją, że na dzień przesłania informacji przedmiotowa dokumentacja nie jest jeszcze uzgodniona i zatwierdzona. W tej sytuacji organ uznał, że Skarżący otrzymał żądane informacje we wskazanym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX) - z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie jej do rozpoznania w powyższym trybie nie jest przy tym uzależnione od wniosku strony.

Generalnie ujmując, z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p." lub "ustawa"), zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.

Nie ulega wątpliwości, że prezydent miasta mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej zaznaczono - informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy.

Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545).

W realiach rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej "wstępnych projektów podziału działek ewidencyjnych graniczących z ulicą S., z których wydzielane są części działek na realizacje poszerzenia, przebudowy ulicy...".

W ocenie Sądu udzielona w terminie 14 dni skarżącemu w formie elektronicznej odpowiedź poprzez przesłanie plansz z projektem podziału oznaczonych konkretnie działek oraz zagospodarowania terenu na wysokości tych działek wraz z informacją, że na dzień odpowiedzi dokumentacja ta nie została ani uzgodniona ani zatwierdzona, gdyż decyzje w tej materii jeszcze nie zostały wydane - nie może być uznana za bezczynność organu. Organ niewadliwie wykonał swoją powinność w sferze obowiązku informacyjnego co do treści i formy. Trzeba bowiem zauważyć, że w procedurze udzielania informacji publicznej stosowanie reżimu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy jedynie fazy wydania decyzji administracyjnej (odmownej), jak wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że poza tym zakresem podejmowania decyzji odmownej procedura nie jest sformalizowana na tyle, by organ był zobowiązany w każdym wypadku do dociekania intencji podmiotu formułującego dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący ogólnikowo sformułował swe żądanie operując pojęciem "wstępne projekty podziału działek ewidencyjnych" graniczących z wymienioną ulicą, w związku z planowaną przebudową tej ulicy. Nie wynikało z jego treści, że domaga się udostępnienia ściśle określonej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w tym operatu geodezyjnego w zakresie planowanego podziału nieruchomości, tudzież uregulowany przepisami w szczególności artykułem 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 - stanie prawnym sprawy) kompletnego projektu budowlanego tzn. wraz z całą wymaganą przepisami dokumentacją, częścią opisową i rysunkową, opisem technicznym etc.

Doprecyzowanie wniosku zostało sformułowane dopiero w skardze, więc nie można stawiać skutecznie zarzutu organowi, że ten nie odpowiedział według (niewyrażonej uprzednio) intencji skarżącego. Za treść żądania wniosku odpowiada wnioskodawca zaś podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku do jej udzielania poza zakres żądania. W interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób formułowania wypowiedzi, która składa się na treść żądania. W rozpatrywanej sprawie organ udzielił odpowiedzi zgodnej z zakresem przedmiotowym wniosku - przesłał w formie elektronicznej plansze z posiadanym projektem podziału wymienionych działek oraz zagospodarowania terenu tych działek w wersji takiej jaką posiadał na dzień udzielania informacji publicznej w omawianej materii. Jeżeli Skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej w zakresie doprecyzowanym w skardze może w dowolnym czasie sformułować do organu nowy wniosek, odpowiadający rzeczywistym intencjom Skarżącego.

Poza tym godzi się zauważyć, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek dotyczy planów (projektów) inwestycyjnych. Tymczasem informacja publiczna dotyczy sfery faktów istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Jeżeli oświadczenie woli lub wiedzy nie zostanie podpisane przez funkcjonariusza publicznego i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska organu, nie można uznać, że ma ono charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Organ jednak udostępnił informacje takie, jakie ma w posiadaniu, pomimo tego, że dotyczą one dopiero projektu inwestycji drogowej, który jest w trakcie uzgadniania. Stąd też, w fazie wstępnej, przed uzgodnieniami, organ i zaangażowane instytucje, mogą rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, które mogą podlegać zmianie. Skoro projekt inwestycyjny przebudowy drogi nie przeszedł jeszcze procedury z art. 35 Prawa budowlanego, nie został dotąd zatwierdzony, brak zatem dokumentów urzędowych rozumianych jako akty wytworzone przez organy władzy publicznej tzn. zawierające oświadczenie woli lub wiedzy, podpisane przez funkcjonariusza publicznego, będące wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Nie ma bowiem jeszcze w obrocie prawnym wymaganych prawem budowlanym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił w całości, na mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.