IV SAB/Wr 10/19, Niemożliwość domagania się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego organu bądź innych organów władzy publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783830

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r. IV SAB/Wr 10/19 Niemożliwość domagania się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego organu bądź innych organów władzy publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty Powiatu Ś. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący M. D. pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu Ś. (dalej starosta, podmiot zobowiązany, organ) polegającą na nie wydaniu decyzji odmownej w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 7 grudnia 2018 r. Zdaniem wnioskodawcy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt.1, art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 10 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania (wpis od skargi). W uzasadnieniu pięciostronicowej skargi strona wskazała miedzy innymi, że od 2000 r. stara się w interesie społecznym, nieustannie i całkowicie bezskutecznie uzyskać także od Starostwa jako organu prowadzącego Zespół Szkół Zawodowych i następnie Zespół Szkół w S., dyrektora Zespołu Szkół w S. oraz Kuratorium Oświaty we W., ważną społecznie informacje publiczną, czy funkcjonariusz publiczny Powiatu Ś. w latach 1999- 2018 "nauczyciel" (...) i dyrektor powiatowej szkoły w latach 1995-2014 S. D. posiada wymagane prawem oświatowym wykształcenie wyższe kierunkowe. Skarżący nadmienił także, że jest w tej sprawie osobą poszkodowaną bowiem od 2000 r. kwestionuje kwalifikacje wskazanego byłego dyrektora szkoły i nauczyciela, wskazując szereg nieprawidłowości w pracy wspomnianej osoby.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 grudnia 2019 r. skarżący powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 i 3, art. 10 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się do starosty o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "zgodności z prawem oświatowym zatrudniania przez Powiat Ś. w latach 1999 - 2018 byłego funkcjonariusza publicznego Powiatu Ś., byłego "nauczyciela" (...) od 1985 r. i byłego "dyrektora" w Zespole Szkół w S. w latach 1995- 2012 S. D.". Wnioskodawca w liczącym 11 stron maszynopisu wniosku poza wyrażeniem swojej opinii na temat okoliczności zatrudnienia, przebiegu pracy zawodowej oraz posiadanych kwalifikacji wskazanego we wniosku nauczyciela domagał się wyrażenia przez podmiot zobowiązany opinii oraz dokonania oceny prawnej przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów. Ponadto skarżący żądał dokonania oceny prawnej powołanych we wniosku okoliczności dotyczących udostępnienia do publicznej wiadomości orzeczeń komisji dyscyplinarnej, zwolnienia z pracy wnioskodawcy oraz prowadzenia auta pod wpływem alkoholu przez byłego dyrektora szkoły. Wnioskodawca domagał się także udzielenia informacji czy po przejęciu szkół ponadpodstawowych 1999 r. podmiot zobowiązany wspólnie z Kuratorium Oświaty we W. przeprowadził kontrole w zakresie zgodności z prawem zatrudniania nauczycieli i powołania dyrektorów powiatowych szkół i w jakich latach oraz udostępnienia kopii arkusza kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 2 października dotyczącej wskazanego na wstępie nauczyciela (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że skarżący w dniu 5 listopada 2018 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kwalifikacji pedagogicznych i zatrudnienia S. D. - dyrektora Zespołu Szkół w S. w okresie od 1 sierpnia 1995 r. do 28 lutego 2014 r. w odniesieniu do informacji jak w piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. (w załączeniu).W piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. udzielono odpowiedzi na wskazany wniosek. Podkreślono, że skarżący wielokrotnie otrzymywał informacje w sprawie kwalifikacji wspomnianego nauczania (...) w Zespole Szkół w S. Wskazana kwestia była także wielokrotnie przedmiotem badań dokonanych przez Kuratorium Oświaty we W. m.in. przed powołaniem na stanowisko dyrektora szkoły w 1995, 2000, 2002, 2007, 2012 r. czy przed nadaniem stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego Kuratorium Oświaty we W. stwierdziło, że wskazany nauczyciel spełnia warunki posiadania kwalifikacji pedagogicznych, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.-Karta Nauczyciela, do zajmowania stanowiska nauczyciela w Zespole Szkół w S. Nadto skarżący dysponuje kopią pisma z dnia 31 sierpnia 2016 r. D. Kuratora Oświaty kierowanego do Dyrektora Wydziału Oświaty i Wychowania Starostwa Powiatowego w Ś., z którego wynika, że "w opinii D. Kuratora Oświaty Pan S. D. posiada przygotowanie pedagogiczne do zajmowania stanowiska nauczyciela". Wskazano także, że skarżący był informowany, że: żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną nie jest bowiem domaganie się od organu administracji wyrażania opinii we wskazanym zakresie czy zajęcia stanowiska w jakieś sprawie bądź dokonywania interpretacji. Także żądania w sprawie indywidualnej dokonania oceny prawnej czy złożenia oświadczenia co do prawdziwości i prawidłowości twierdzeń zawartych we wskazanych przez skarżącego pismach czy dokumentach, nie mają charakteru informacji publicznej. Skarżący w dniu 7 grudnia 2018 r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kwalifikacji pedagogicznych i zatrudnienia wskazanej osoby. W ustawowym terminie skierowano do strony pismo z dnia 12 grudnia 2018 r. (13 grudnia 2018 r. data nadania), w którym udzielono odpowiedzi na ten wniosek. W związku z faktem, że informacja żądana przez stronę nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udzielono pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. (13 grudnia 2018 r. data nadania), z zachowaniem ustawowego terminu, zdaniem organu nie można uznać, że w sprawie zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Wskazany w skardze wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2018 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które uregulowane zostało przepisami u.d.i.p. Niesporną okolicznością w sprawie jest, że w świetle przepisów tej ustawy, starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, informacja publiczna dotyczy sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma natomiast zastosowania do udzielania informacji publicznej w przypadku wnioskowania o dokonanie oceny prawnej czy wyrażenie opinii. Bezsprzecznie natomiast dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem czy pełnioną funkcją a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej stanowią informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także formy (...) (wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2014 r., II SAB/Łd 88/14). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje zatem zarówno treść jak i charakter informacji, o którą wnosi zainteresowany podmiot. Poza sporem pozostaje także, że nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, O tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym decyduje charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. A zatem funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "Wolters Kluwer", Warszawa 2016). Sam fakt wykonywania takiego zawodu przez osobę objętą zakresem wniosku nie oznacza jednak, że przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej może być żądanie dokonania oceny prawnej, wyrażenia opinii na temat faktów z życiorysu zawodowego i dokumentów bezpośrednio lub pośrednio mających świadczyć o kwalifikacjach do wykonywania w tym przypadku zawodu nauczyciela (...) i sprawowania funkcji dyrektora zespołu szkół. Z takim zaś wnioskiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skarżący w pkt 1-3,5,7-18 swojego wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. poza żądaniem udostępnienia kopii arkusza kontroli doraźnej dotyczącej wskazanego we wniosku nauczyciela (dokument z dnia 2 października 2015 r.) odnosi się bowiem do treści 33 dokumentów złożonych wraz z tym wnioskiem i domaga się ich oceny, względnie potwierdzenia własnej oceny i dokonania ich kwalifikacji prawnej w kontekście posiadania przez osobę wskazaną we wniosku wymaganych prawem kwalifikacji w postaci przygotowania przedmiotowego i pedagogicznego w zakresie (...) oraz prawidłowości działań przez tę osobę podjętych w ramach sprawowanej funkcji dyrektora Zespołu Szkół w S. w latach 1999 - 2018.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być pytania o określone fakty, o stan zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 41/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem by w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie organ był obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawem określonych działań funkcjonariusza publicznego, mocy dowodowej dokumentów potwierdzających jego kwalifikacje zawodowe, kwalifikacji prawnej pism oraz wystąpień innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, racjonalności, celowości i poprawności regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu, czy też składać oświadczenia co do swojej wiedzy na temat obowiązujących przepisów prawa.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, że pytania zawarte w wymienionych wyżej punktach wniosku nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego, bądź innych organów władzy publicznej, a do tego sprowadzały się pytania strony kwestionujące kwalifikacje zawodowe i działania osoby która była nauczycielem (...) i dyrektorem zespołu szkół. Podkreślenia wymaga, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się ona odnosić do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery ocen, przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tegoż podmiotu co do nieprawidłowości działań danego organu władzy publicznej bądź podległego mu funkcjonariusza. Nie może ona też odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu czy ich wiedzy na tematy nie związane bezpośrednio z pełnionymi zadaniami publicznym.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodził stan bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 7 grudnia 2018 r., organ bowiem udzielił stronie skarżącej w zakreślonym przepisami ustawą u.d.i.p. terminie odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. Jak zasadnie stwierdził starosta uzupełniając swoje stanowisko w odpowiedzi na skargę, informacje objęte wnioskiem nie są informacją publiczną. Takie stanowisko organu zobowiązanego nie wymagało, wbrew zarzutom skargi, wydawania w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W odniesieniu natomiast do żądania udostępnienia kopii arkusza kontroli doraźnej z dnia 2 października 2015 r. odesłano wnioskodawcę do podmiotu dysponującego tym dokumentem. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się bezczynności Starosty w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2018 r. W konsekwencji także zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów u.d.i.p. oraz ustawy Prawo oświatowe nie zasługiwały na uwzględnienie.

Co istotne, zarówno z akt administracyjnych, odpowiedzi na skargę jak i relacji samego skarżącego wynika, że wskazane przez niego kwestie w ostatnio procedowanym wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. były już wielokrotnie przedmiotem jego zainteresowań w poprzednio składanych w trybie u.d.i.p. wnioskach, na które organ udzielał odpowiedzi.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo gwarantowane konstytucyjnie, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 895/13). Nadużycie prawa do informacji publicznej polega "Na próbie wykorzystania jego instytucji dla osiągniecia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147 oraz podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 273). W rozpoznawanej sprawie sposób działania skarżącego wskazuje, że jego poczynania nie zmierzają do skorzystania z przysługującego mu prawa, lecz zmuszania organu publicznego do określonego zachowania pożądanego przez wnioskodawcę. Takie działanie w dalszej perspektywie może być poczytywane jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem opisany powyżej sposób korzystania z przysługującego skarżącemu prawa nie służy dbałości o dobro publiczne. Takie działania, jako sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zasługują na ochronę prawną. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.