Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759532

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 1 grudnia 2017 r.
IV SAB/Wa 45/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).

Sędziowie WSA: Alina Balicka Agnieszka Wójcik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość

1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta (...) do wydania aktu;

2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznaje od Prezydenta (...) na rzecz Z. G. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych;

4. zasądza od Prezydenta (...) na rzecz Z. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Z.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. (...) lub przewlekłość w rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie za wydzieloną działkę nr (...) obr. (...) w W., która z mocy prawa przeszła na własność gminy pod projektowaną drogę o symbolu (...), na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) - zwanej dalej "ugn". Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odszkodowawczym. Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Prezydenta m. (...) do podjęcia stosownych działań lub wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.";

5) zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Prezydenta m. (...) nr (...) z (...) listopada 2009 r. zatwierdzony został, na wniosek właściciela, podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) z obrębu (...) w W. W wyniku podziału wydzielona została działka nr (...) przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną o symbolu (...). Projekt podziału przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowany pod nr (...).(...) września 2010 r. Z. G. wystąpił o przeprowadzenie uzgodnień w kwestii ustalenia odszkodowania. Prezydent m. (...) pismem z (...) października 2010 r. poinformował, że po potwierdzeniu faktu posiadania środków pieniężnych przystąpi do procedury odszkodowawczej. Wnioskiem z (...) stycznia 2011 r. Z.G. wystąpił do Prezydenta m. (...) o ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej.

Skarżący podał, że Prezydent m. (...) wyznaczył odległy dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku z (...) września 2010 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr (...) do (...) grudnia 2014 r. Pismem z (...) września 2015 r. Prezydent m. (...) ponownie wyznaczył nowy odległy termin załatwienia sprawy, nie później jak do (...) marca 2016 r., co nie jest możliwe do zaakceptowania, pomimo, iż organ informuje o konieczności zgromadzenia całości akt sprawy, które już zostały zebrane przed wydaniem decyzji. Prezydent m. (...) wydał decyzję nr (...) odmawiającą ustalenia odszkodowania dopiero (...) marca 2015 r., a więc po wyznaczonym terminie do (...) grudnia 2014 r. Wojewoda (...) decyzją nr (...) z (...) lipca 2015 r., po upływie dwóch i pół miesiąca uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. (...) nr (...) z (...) marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pomimo upływu ponad trzech miesięcy od wydania decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) lipca 2015 r. Prezydent m. (...) nie rozpatrzył sprawy i nie ustalił odszkodowania za działkę nr (...).

Prezydent m. (...) nie poinformował o przekazaniu zażalenia z (...) września 2015 do Wojewody (...), lecz zawiesił z urzędu postępowanie. Postanowienie Prezydenta m. (...) o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Wojewodę (...), pomimo to organ nadal nie podjął żadnych czynności w przedmiotowej sprawie, nie wykonał decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) lipca 2015 r., nie ustalił stosownego odszkodowania, mimo upływu 6 lat.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. (...) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z (...) września 2010 r. (data wpływu do organu - (...) września 2010 r.) Z.G. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ul. (...), stanowiący m.in. działkę nr (...) o pow. (...) m2 wydzieloną pod przewidzianą do realizacji drogę oznaczoną symbolem (...). Prezydent m. (...) decyzją nr (...) z (...) listopada 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr (...) o pow. (...) ha oznaczonej jako działka nr (...) w obrębie (...) m.in. na działkę nr (...) o pow. (...) ha. Prezydent m. (...) decyzją nr (...) z (...) marca 2015 r. odmówił ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę położony w rejonie ul. (...), stanowiący działkę nr (...) wskazując w uzasadnieniu, że wydzielona działka nr (...) znajduje się w części na terenie usług lokalnych oznaczonym na rysunku planu symbolem U, a w części na terenie przeznaczonym pod drogę lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem (...). W związku z powyższym, podział nie był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a działka ta znajduje się na terenie o różnym przeznaczeniu. Wydzielenie działki jedynie w części pod planowaną drogę, a następnie ubieganie się o odszkodowanie obligatoryjnie powinno być poprzedzone opracowaniem aktualnych linii rozgraniczających planowaną drogę. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda (...) decyzją nr (...) z (...) lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż pomimo tego, że działka nr (...) (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i (...)) znajduje się częściowo w pasie projektowanej ulicy lokalnej bez nazwy, oznaczonej na rysunku planu symbolem (...) oraz w strefie terenów usług lokalnych oznaczonej na rysunku symbolem U, to jednak z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z (...) listopada 2009 r., która zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego i stała się ostateczna, wynika, że projektowana działka gruntu nr (...) przeznaczona jest pod drogę oznaczoną symbolem (...). W związku z powyższym organ administracji powinien podjąć działania zmierzające do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego (zlecenie wyceny nieruchomości, ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej) i na jego podstawie dokonać prawidłowej subsumcji do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/15 oddalił skargę m. (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej bowiem to na tej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną. Sąd uznał, że skoro z decyzji podziałowej wynika, że działka nr (...) przeznaczona jest pod drogę oznaczoną symbolem (...), a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie drogi klasy lokalnej są drogami zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, to przedmiotową decyzją zatwierdzającą podział doszło do wydzielenia działki gruntu nr (...) pod drogę publiczną i w związku z tym należy ustalić odszkodowanie.

Od powyższego wyroku 24 marca 2016 r. została złożona przez Prezydenta m. (...) skarga kasacyjna, która nie została rozpoznana dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 44415 w sprawie skargi Z. G. na bezczynność Prezydenta m. (...) zobowiązał Prezydenta m. (...) do rozpoznania wniosku Z.G. z (...) września 2010 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ul. (...), stanowiący działkę gruntu nr (...), w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od powyższego wyroku została złożona przez Prezydenta m. (...) skarga kasacyjna, która nie została rozpoznana dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Prezydenta m. (...), do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy niezbędne jest prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od którego zależy rozpoznanie wniosku, co oznacza, że po uzyskaniu tego wyroku sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość może być merytorycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta m. (...).

W piśmie z (...) lutego 2017 r. Z. G. wskazał, że pismo z (...) stycznia 2017 r. stanowi skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Podał, że oczekuje, że Sąd zbada, czy wystąpiła bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowa działka gruntu z mocy samego prawa przeszła na własność gminy, co wynika z symbolu (...) jakim oznaczona jest projektowane droga publiczna. Drogi lokale są własnością Miasta. Natomiast organ w toku postępowania podejmował nieuzasadnione działania. Przystąpił do badania linii rozgraniczających i ich usytuowania na rysunku planu poprzez porównanie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z opracowaniem geodezyjnym zatwierdzonym decyzją, dokonanego na wniosek właściciela podziału nieruchomości nr (...) z obrębu (...), nie badając przy tym, ani zapisów miejscowego planu, ani szczegółów mapy podziałowej w odniesieniu do linii rozgraniczających tych dróg.

Zgodnie z postanowieniem Prezydenta m. (...) z (...) maja 2009 r. projektowana działka nr (...) przeznaczona została pod drogę oznaczoną symbolem (...) i jej granice powinny pokrywać się z liniami rozgraniczającymi tej ulicy. Zgodnie z tym postanowieniem zaprojektowane linie rozgraniczające projektowanych działek pokrywają się z ustalonymi i zaakceptowanymi (...) marca 2009 r. liniami rozgraniczającymi drogi o symbolu (...). Taki też przebieg został zatwierdzony decyzją Prezydenta m. (...), a mapka podziałowa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Bezzasadne jest zatem twierdzenie organu, że działka nr (...) nie jest w całości przeznaczona pod drogę publiczną (...).

Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, pomimo wykonywania pozornych, bo nieuzasadnionych działań. Niemniej Sąd może mieć przecież inne zdanie i uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności, skoro podejmuje jakiekolwiek nawet bezzasadne działania lub uznać, że jest tylko przewlekłość postępowania. W związku z tym skarżący oczekuje, że Sąd zbada, czy organ pozostaje w bezczynności, czy też przeciąga prowadzenie postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd nie mógł uwzględnić skargi Z. G. w zakresie zobowiązania Prezydenta m. (...) do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) o pow. (...) m2, wydzieloną pod drogę o symbolu (...), na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta m. (...) z (...) listopada 2009 r. nr (...), zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) z obrębu (...). Wyrokiem z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 444/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takie zobowiązanie nałożył już na Prezydenta m. (...). Faktem jest, że wyrok ten nie jest prawomocny, jednakże mając na uwadze wewnętrzne związanie Sądu wydanym wyrokiem od chwili podpisania jego sentencji (art. 144 p.p.s.a.) nie było dopuszczalne po raz drugi zobowiązywanie przez Sąd organu do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego.

Jeżeli chodzi o ocenę zasadności skargi Z.G. w zakresie wskazanym w jej pkt 2 i 3 Sąd zwraca uwagę, że WSA w Warszawie wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrok z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 444/15, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy jakim dysponował na datę orzekania. Zatem w niniejszej sprawie przedmiotem oceny przez Sąd był stan niezałatwienia przez Prezydenta m. (...) sprawy odszkodowawczej, istniejący w okresie pomiędzy datą wydania wyroku Sądu z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 444/15, a datą orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, wynikający z ówczesnej zawartości przedłożonego Sądowi materiału dowodowego. Sąd nie mógł bowiem, zważywszy na podstawę nieważności z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., objąć oceną tego samego stanu niezałatwienia sprawy odszkodowawczej, który był brany pod uwagę we wspomnianym wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 444/15.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia przez Sąd to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z (...) stycznia 2017 r. jest bezczynność Prezydenta m. (...), czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576).

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w okresie czasu pomiędzy wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 4445, a wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie Prezydent m. (...) w sposób przewlekły prowadził postępowanie odszkodowawcze.

Nie jest sporne między stronami to, że po wydaniu wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SAB/Wa 444/15 Wojewoda (...) postanowieniem z (...) lipca 2016 r. nr (...) uchylił zaskarżone zażaleniem Z.G. z (...) kwietnia 2016 r., postanowienie Prezydenta m. (...) z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej Prezydenta m. (...) wniesionej w dniu (...) marca 2016 r. od wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/15 oddalającego skargę na decyzję Wojewody (...) z (...) lipca 2015 r. nr (...).

Z.G. w piśmie z (...) lipca 2016 r. wniósł do Wojewody (...) zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta m. (...) sprawy o odszkodowanie.

Następnie Prezydent m. (...) skierował do Z.G. zawiadomienie z (...) lipca 2016 r. wskazujące, że rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie odszkodowawczej nastąpi po rozpatrzeniu powyższej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z.G. w pismach z (...) września 2016 r. i (...) stycznia 2017 r. ponownie wnosił do Wojewody (...) zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta m. (...) sprawy o odszkodowanie.

Wojewoda (...) w pismach z (...) sierpnia 2016 r., (...) grudnia 2016 r., (...) lutego 2017 r. odpowiadał wnoszącemu zażalenia, że wyczerpał on środki odwoławcze, a organ II instancji wydał postanowienie kasacyjne względem postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego. Taki tok postępowania wynika z treści skargi, pisma organu z (...) lipca 2017 r. i akt administracyjnych.

Z przedstawionego toku postępowania odszkodowawczego wynika, że Prezydent m. (...) mimo posiadania ostatecznej i wykonalnej decyzji Wojewody (...) z (...) lipca 2015 r. nr (...) przekazującej organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania celem prowadzenia postępowania o odszkodowanie, co do istoty sprawy konsekwentnie nie podejmuje czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ I instancji skoncentrował swe działania na czynnościach niezmierzających do merytorycznego załatwienia wniosku Z.G. o odszkodowanie, tj. kwestionowaniu w sądowoadministracyjnym toku instancji decyzji Wojewody (...) z (...) lipca 2015 r. nr (...), próbie zawieszenia postępowania odszkodowawczego, kwestionowaniu w sądowoadministracyjnym toku instancji wyroku WSA w Warszawie z 4 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 444/15, informowaniu strony, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu taki stan rzeczy nosi znamiona celowej i uporczywej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego, ewidentnie nakierowanej na przeciąganie tej sprawy. Taki stan rzeczy niesie negatywne skutki dla Z. G., który pozostaje w stanie swoistego "zawieszenia", co do decyzji o zadysponowaniu przedmiotową nieruchomością, skoro - mimo uostatecznienia się decyzji podziałowej z (...) listopada 2009 r. nr (...) - nadal, jak wskazał w piśmie z (...) lutego 2017 r., stan prawny tej nieruchomości nie jest uregulowany.

Wobec tego Sąd uznał, że przewlekłość Prezydenta m. (...) w prowadzeniu niniejszego postępowania odszkodowawczego miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby procedować co do istoty sprawy odszkodowawczej.

Okoliczności tej sprawy - zdaniem Sądu - uzasadniają przyznanie skarżącemu od organu także sumy pieniężnej w wysokości (...) zł. Dodatkowa sankcja finansowa w wysokości niższej, niż domaga się skarżący uzasadniona jest tym, że Prezydent m. (...) przewleka toku postępowania odszkodowawczego nie ot, tak sobie, ale z powodu, który jest racjonalny, choć nie ma charakteru tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent m. (...) broni bowiem przed sądami administracyjnymi stanowiska organu I instancji, że ostateczna decyzja podziałowa z (...) listopada 2009 r. nr (...) nie wywarła skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn i wobec tego utrzymuje, że nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a (pkt 2 wyroku), art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.