IV SAB/Wa 270/17, Stosunek grzywny wymierzanej organowi do sumy pieniężnej zasądzanej na rzecz strony. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2596238

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. IV SAB/Wa 270/17 Stosunek grzywny wymierzanej organowi do sumy pieniężnej zasądzanej na rzecz strony.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Joanna Borkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi (...) z siedzibą w (...) na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania

1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody (...) do rozpatrzenia odwołania (...) z siedzibą w (...) od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) września 2016 r. nr (...);

2. stwierdza, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku;

3. stwierdza, że bezczynność Wojewody (...) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierza Wojewodzie (...) grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych);

5. oddala skargę w pozostałym zakresie;

6. zasądza od Wojewody (...) na rzecz (...) z siedzibą w (...) kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody (...) w rozpatrzeniu odwołania (...) (dalej skarżący lub spółka) od decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu (...) września 2016 r. Prezydent (...) - w związku z toczącym się od maja 2012 r. z wniosku poprzednika prawnego skarżącego postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania - wydał ponownie decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. (...) z obrębu (...), wydzieloną pod drogę publiczną. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Wojewody (...). Odwołanie to zostało przesłane Wojewodzie (...) w dniu 27 września 2016 r. Jak wynika z prezentaty urzędu tegoż organu omawiany środek zaskarżenia wpłynął do organu odwoławczego w dniu 30 września 2016 r.

Skarżący następnie złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. W zażaleniu wnioskował o wyznaczenie organowi dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. Jako podstawę prawną wskazano art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.

Ponieważ Wojewoda (...) w dalszym toku nie rozpatrzył odwołania, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. Skarga została złożona w dniu 12 lipca 2017 r., a wpłynęła do Sądu w dniu 30 sierpnia 2017 r.

W skardze Spółka zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a i wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody (...) do rozpatrzenia odwołania od omawianej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) września 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie Wojewodzie (...) grzywny w maksymalnej wysokości odpowiadającej dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. tj. w wysokości 40.472,10 zł,

4) przyznania od Wojewody (...) na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2016 tj. w wysokości 20.236,05 zł oraz

5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Spółka w uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że posiada interes prawny w złożeniu skargi na bezczynność. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zainicjowane w maju 2012 r. przez poprzednika prawnego skarżącej spółki. Skarżący nabył prawo do odszkodowania od (...). Jest zatem następcą prawnym tego podmiotu, który został pozbawiony prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości i który wobec braku woli organu do podjęcia rokowań, złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej.

Dalej - całe postępowanie administracyjne toczy się od wielu lat i już organ I instancji pozostawał w bezczynności nie wydając w sprawie orzeczenia, choć bezczynność ta nie została potwierdzona wyrokiem sądowym. Powodem tego było to, że organ po wniesieniu skargi na bezczynność wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania i z tego względu sąd nie mógł stwierdzić bezczynności (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 384/13).

Skarżący wywodzi w skardze, że wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Złożył bowiem zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. - pismo z dnia 18 maja 2017 r. Zażalenie to nie zostało - na dzień wniesienia skargi - przekazane Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Spółka przesłała także dwa pisma do Wojewody, na żadne z nich nie otrzymała odpowiedzi. Ponadto organ odwoławczy ani razu nie zawiadomił spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym, w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Po przekazaniu odwołania Wojewoda (...) nie podjął żadnych działań, nie zlecił wyceny działki i nie informuje o przebiegu przedmiotowego postępowania.

Dalej skarżący twierdzi, że czasookres oraz przebieg postępowania wskazują, że bezczynność Wojewody ma charakter kwalifikowany. Skarżący podnosi, że najpierw organ I instancji nie podejmował żadnych czynności, następnie tydzień przed rozpoznaniem skargi na bezczynność Prezydenta (...) złożonej przez stronę - zawiesił postępowanie administracyjne, co stanowiło przeszkodę w stwierdzeniu wówczas bezczynności Prezydenta (...). Jeśli chodzi o działania Wojewody to brak było jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających takie zachowanie. Jedyną kwestią jest bowiem wycena przejętej pod drogę działki. Taki stan rzeczy uzasadnia wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości (walor dolegliwości i prewencji). Tym samym konieczne jest zastosowanie sankcji w takiej wysokości, aby okazała się ona być skuteczna.

Za maksymalną wysokością grzywny przemawia także to, że widmo dotychczasowych grzywien wymierzonych Prezydentowi, jak również w pozostałych postępowaniach, których jest stroną skarżący - nie stanowiła dla Wojewody impulsu do prawidłowego działania.

Analogiczne podstawy zachodzą przy żądaniu przyznania sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie łącznie z innymi skargami wniesionymi na bezczynność Wojewody w analogicznych postępowaniach. Organ poinformował, że wszystkie postępowania zostały zakończone poprzez wydanie decyzji uchylających decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania. W tej sprawie rzecz dotyczy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, za wyjątkiem zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta (...) w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Skarżący zarzuca Wojewodzie, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2242/15). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA).

Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta (...) po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten sąd. Stan faktyczny bowiem sprowadza się do tego, że skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta (...), które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 września 2016 r. Z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej, jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Nie przekazał również organowi wyższego rzędu zażalenia na bezczynność złożonego przez spółkę. Wydał natomiast w dniu (...) sierpnia 2017 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu Wojewoda pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność do organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Wojewodę, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 1. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt 2. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Wojewody konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności.

W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Jako uzasadniającą stwierdzenie bezczynności należy potraktować bierność organu przejawiającą się w niepodejmowaniu czynności procesowych koniecznych dla rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 września 2016 r., organ wydał decyzję w dniu (...) sierpnia 2017 r. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. W sprawie termin ten został wielokroć przekroczony (około 10 miesięcy) bez żadnej uzasadnionej i istotnej przyczyny. W czasie pomiędzy wpływem odwołania, a załatwieniem sprawy organ nie podjął żadnej czynności. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa sprawa administracyjna jest skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym. Niemniej nie usprawiedliwia ta okoliczność całkowitej bierności organu w podejmowaniu czynności oraz załatwieniu ostatecznym sprawy. Wnioskowanie takie potwierdza również to, że w konsekwencji Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję kasatoryjną. Takie rozstrzygnięcie (po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i przepisów prawa mających zastosowanie) możliwe było kilka miesięcy wcześniej.

Konsekwencją takiego zakwalifikowania bezczynności Wojewody jest celowość wymierzenia organowi grzywny, co znajduje podstawę prawną w art. 149 § 2 p.p.s.a. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Jeżeli chodzi o samą zasadę wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie, to przemawiają za tym przede wszystkim ogólny i nade wszystko całkowity okres bezczynności przekraczający kilkukrotnie okres miesięczny. Dodać należy do tego ogólny czas trwania postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ustalenie odszkodowania, jak również fakt, że organ w 20 sprawach o analogicznym charakterze pozostaje w bezczynności. Nie bez znaczenia jest także rodzaj podjętego w konsekwencji rozstrzygnięcia. Mianowicie organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz sprawę ponownie przekazał do orzekania organowi I instancji.

Zdaniem Sądu za wymierzeniem grzywny przemawia także prewencyjna funkcja tego środka. Zwlekanie z wypłatą odszkodowania nie powinno się bowiem organowi opłacać (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie - por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 459/15, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o wysokość grzywny, to Sąd nie akceptuje żądanej przez stronę skarżącą wysokości grzywny. Kwota zasądzona wyrokiem nie ma charakteru symbolicznego i winna - zdaniem Sądu - spełnić funkcję prewencyjną grzywny (jest w dostatecznym stopniu dolegliwa dla organu biorąc pod uwagę ilość spraw ze skargi tego samego podmiotu, w których taka grzywna została orzeczona).

Przy ustaleniu wysokości grzywny Sąd miał na uwadze z drugiej strony fakt, że organ w krótkim czasie po wpływie skargi na bezczynność podjął rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu wymierzenie organowi grzywny nie wyłącza równoczesnego zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony (por. np. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., I OSK 17/17, CBOSA). Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Biorąc pod uwagę stan sprawy - skarżący nabył roszczenie na własne ryzyko od poprzednika prawnego - nie wydaje się, aby konieczne było przyznawanie mu takiej sumy. W tym zakresie skarga została oddalona.

Odnośnie kosztów zasądzono je według reguły zawartej w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.