Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1808146

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 3 września 2015 r.
IV SAB/Po 87/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Radzicka.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga Maciej Busz (spr).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi k.p. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r.k.p. (zwany dalej także skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza T. (zwanego dalej: Burmistrz) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o pojemności użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, przewidzianej do realizacji w obrębie geodezyjnym Ł., Gm. T., na działce o nr ew. (...).

Wcześniej decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, zaś decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 19 marca 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - rozpatrzenie wniosku skarżącego przez Burmistrza - podnosząc, że pomimo upływu ponad 2 miesięcy od wydania decyzji przez Kolegium, organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy.

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania.

Skarżący pismem z dnia 9 maja 2014 r. złożył ponowne zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 56/14, oddalił skargę k.p. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy wskazując, że przedmiotem kontroli zgodności z prawem w tym postępowaniu było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania przez organ I instancji.

Wyjaśniono, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.). W niniejszej sprawie miało to miejsce dnia 10 stycznia 2012 r. Zatem w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Jednakże do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd wskazał, że "pierwszą" decyzję o warunkach zabudowy wydał Burmistrz dnia (...) maja 2012 r. Kolejno sprawa przechodziła kilkukrotnie przez dwie instancje postępowania administracyjnego, na skutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy (decyzje z dnia (...) sierpnia 2012 r. i (...) stycznia 2014 r.). W toku postępowania organ zwracał się również kilkukrotnie do skarżącego wnioskodawcy o uzupełnienie podania (wezwanie z dnia 24 września 2012 r., oraz z dnia 20 marca 2013 r.). Finalnie decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia (...) sierpnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo sądowe, że brak dołączonej do wniosku mapy spełniającej wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) winien skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze organ I instancji dnia 14 lutego 2014 r. (data doręczenia stronie: 27 lutego 2014 r.) wezwał skarżącego do usunięcia braków podania poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, tj. trzykrotna szerokość granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, w skali 1:500 lub 1:1000 (4 egz.), pouczając, że nieusunięcie tego braku w terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie skierował wprawdzie pismo do organu (pismo z dnia 27 lutego 2013 r.), jednak braku nie uzupełnił.

W konsekwencji, pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem braku podania w wyznaczonym terminie, skarga zaś wpłynęła w dniu 30 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie. Wskazano, że w myśl uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą aprobującą B. Adamiak): "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej".

Sąd podkreślił, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organy administracji pod względem merytorycznym, a jedynie ocenia czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie. Wskazał jednocześnie, że oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności i oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył k.p., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. o sygn. II OSK 2973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto zasądził od Burmistrza T. na rzecz k.p. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na wstępie wyjaśniono, że NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) co do zasady stwierdził, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a."

W uchwale tej NSA wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Wyjaśniono, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Wskazano, że Sąd I instancji orzekł wbrew ww. uchwale, uznając, że nie był władny do dokonania oceny prawidłowości "wydanego rozstrzygnięcia" (Sąd błędnie użył przy tym pojęcia "rozstrzygnięcia", gdyż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, w sprawie nie wydano zaś decyzji) i że oceny takiej Sąd może dokonać jedynie w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia. Naczelny Sąd wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w ww. uchwale, czym naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania podlega ocenie w odrębnym postępowaniu. Tym samym Sąd ten uchylił się od rozpoznania sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność Burmistrza T. Sąd winien bowiem ocenić, czy były podstawy do wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i czy prawidłowo pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Wyjaśniono także, że Sąd nie był konsekwentny, bowiem stwierdził, że "w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie". Takie stwierdzenie wskazuje, że Sąd dokonał oceny prawidłowości wezwania, jak i pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże w uzasadnieniu wyroku brak jest wyjaśnienia zajętego przez Sąd stanowiska, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób wywieść, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji dokonując takiej oceny, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wskazano, że w toku dalszego postępowania rolą Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie przeprowadzenie kontroli prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a więc również prawidłowości wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu procedowania w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania była skarga na bezczynność Burmistrza T. Tak więc podstawą prawną znajdującą zastosowanie w rozpatrywanym przypadku stanowił art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o pojemności użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza T., które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. uznało za bezzasadne. Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por.m.in.: B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2-6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2-5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. o sygn. II OSK 2973/14.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. II OSK 2973/14 wskazał, iż rolą Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie przeprowadzenie kontroli prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a więc również prawidłowości wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu procedowania w sprawie.

Należy wskazać, iż niespornym jest, że pismem z dnia 5 maja 2014 r. a więc jeszcze przed wniesieniem niniejszej skargi, Burmistrz poinformował skarżącego o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania.

Doszło więc do sytuacji, że przed wniesieniem skargi ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą.

Oceniając niniejszą sprawę wskazać należy, iż Burmistrz T. wykonując zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego, pismem z dnia 14 lutego 2014 r. działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia aktualnej kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren którego dotyczy wniosek i obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać.

W tymże piśmie organ zakreślił termin 7 dni do usunięcia braków od daty otrzymania wezwania oraz pouczył, iż w razie uchybienia temu terminowi podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania.

Skarżący wprawdzie w odpowiedzi na ww. wezwanie wniósł do organu I instancji pismo z dnia 27 lutego 2014 r., lecz map objętych powyższym wezwaniem nie złożył. W ramach polemiki skarżący wskazał jedynie, że wytyczne SKO w P. zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia (...).01.2014 r. nie są wiążące dla organu I instancji. Ponadto wskazano, że skarżący posiadaną mapę złożył już wcześniej w odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Podniesiono nadto twierdzenie, iż skoro sprawa niniejsza dotyczy zabudowy zagrodowej, to brak jest wymogu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto skarżący domagał się wydania decyzji merytorycznej.

Wyjaśnić trzeba, że decyzja merytoryczna winna być wydana po spełnieniu przez skarżącego, wszelkich niezbędnych warunków determinujących wydanie merytorycznej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Oznacza to, iż organ administracyjny zobowiązany był do kontroli kompletności dokumentów złożonych przez skarżącego i wezwania do uzupełnienia braków, co jak wynika z akt sprawy organ I instancji uczynił.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1: 1000 lub 1:1500. Inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie.

Wyjaśnić trzeba, że wniosek o zmianę ustalenia warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają również podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.). Uwzględniając więc fakt, iż skarżący nie przedstawił kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż zasadnym było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

Warunkiem zastosowania powyższego trybu było prawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie warunków zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa, zaś tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10).

Podkreślić także należy, iż przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (R.Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku wiąże się obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wezwanie do usunięcia braków z dnia 14 lutego 2014 r. zakreślało termin do uzupełnienia braków formalnych i zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków. Wezwanie to spełniało więc powyższe wymogi.

Oznacza to, iż za bezzasadny uznać należy formułowany w skardze zarzut pozostawania przez organ w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz w dniu 3 lutego 2014 r. otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wraz z decyzją kasacyjną SKO z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...). Pismem z dnia 14 lutego 20124., kierując się wytycznymi zawartymi w wyżej opisanej decyzji SKO, wezwał skarżącego po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do uzupełnienia braków wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie uzupełnienie powyższych braków spowodowało pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, Nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296). Przyjmuje się, że jeżeli skarżący uważa, iż jego wniosek był kompletny, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania może poddać kontroli sądowej poprzez złożenie skargi na bezczynność. Wynik takiego postępowania przesądza o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne.

W przedmiotowej sprawie organ w dniu 3 marca 2014 r. otrzymał odpowiedź na swoje wezwanie z dnia 14 lutego 2014 r. Przypomnieć trzeba, że odpowiedź ta nie uzupełniała wspomnianych braków formalnych. W dniu 26 marca 2014 r. Burmistrz otrzymał od SKO wezwanie o akta niniejszej sprawy w związku z wniesionym zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Akta sprawy wysłano do SKO w dniu 31 marca 2014 r., a zwrócono Burmistrzowi w dniu 28 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że pozostawił przedmiotowy wniosek skarżącego bez rozpoznania. Z akt wynika, że pełnomocnik skarżącego otrzymał powyższe pismo w dniu 9 maja 2014 r.

Zasadnicze znaczenie ma fakt, że skargę na bezczynność Burmistrza T. do tut. Sądu wniesiono dopiero pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., gdy tymczasem nawet gdyby przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce, to ustała ona jeszcze przed wniesieniem skargi z chwilą prawidłowego pozostawienia wniosku bez rozpoznania w dniu 5 maja 2014 r. Zaznaczyć należy, że w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika nie zawarto zarzutu dotyczącego ewentualnej przewlekłości postępowania. Dlatego też Sąd nie oceniał, czy miała ona miejsce w kontrolowanym przypadku.

Skarżący w skardze zarzucił, iż w niniejszym przypadku nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji nie jest wymagana mapa o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Gdyby uwzględnić ten zarzut i przyjąć, że wspomniana mapa była zbędna, to wówczas wezwanie do usunięcia braków formalnych z dnia 14 lutego 2014 r. byłoby wadliwe, a w konsekwencji wadliwe byłoby pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze koniecznym jest poddanie analizie zasadności wezwania do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy również przy uwzględnieniu uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, jest wskazany przez skarżącego art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W tym miejscu należy wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Należy podkreślić, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08 i inne; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jeżeli by więc w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona byłaby konieczność spełnienia wymogu tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli organ nie badałby jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa), natomiast przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., czyli w szczególności dostępu do drogi publicznej, kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu i zgodności z przepisami odrębnymi.

Tak więc zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zwalnia inwestora z konieczności spełnienia warunków o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 582/14).

Przepis ten, nawiązując do art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jednocześnie odwołuje się do unormowania ustawowego dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie jest on zamieszczony w tej części ustawy planistycznej, która dotyczy wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i treści wniosku o wydania tej decyzji, jednakże ma też odpowiednie zastosowanie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na unormowanie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:5000 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Brak spełnienia ww. warunku upoważniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a tym samym uzasadniało oddalenie skargi na bezczynność.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.