Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2683538

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 30 maja 2019 r.
IV SAB/Po 67/19
Dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. W., J. W. i R. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość

1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. (nadanym w urzędzie pocztowym dnia 8 lutego 2019 r.) skarżący J. W., R. T. i J. W. zastępowani przez fachowego pełnomocnika wnieśli skargę na bezczynność lub ponaglenia Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent) w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w P. - P., zapisanej w Kw P., tom (...), wykaz L (...), dalszy tom Kw (...), nr karty mapy (...), nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) oraz nr karty mapy (...), nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) m2, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia (...) stycznia 1955 (Nr Adm. (...)).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 27 listopada 2018 r. Do chwili sporządzenia skargi organ nie wydał orzeczenia w sprawie. Tymczasem załatwienie złożonego wniosku winno być niezwłocznie, nie dłużej niż w ciągu miesiąca. Terminy te nie zostały dochowane.

Skarżący wskazali, że organy Państwa, w tym Prezydent Miasta a obecnie Wojewoda W. mają w swoich zasobach wszystkie dokumenty i orzeczenia niezbędne dla wydania decyzji w sprawie. Sposób wykonywania władzy publicznej w tym postępowaniu winien przebiegać zgodnie z treścią art. 35 i 36 i 37 k.p.a. Brak respektowania tych przepisów oznacza bezczynność lub przewlekłość przedmiotowego postępowania.

Wobec powyższego i na podstawie art. 35, 36 i 37 k.p.a. stwierdzić należy, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie pozostaje w bezczynności, a co najmniej przewlekłości. Co więcej, organ nie uznaje zasad ogólnych k.p.a., które stanowią podstawy sprawowania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej. Z uwagi na brak respektowania przez organ przepisów prawa, w skardze przedstawiono jedynie orzeczenia sądów, które - w ocenie skarżących - w pełni uzasadniają przedstawioną skargę.

W konkluzji zarzucono organowi bezczynność (lub przewlekłość) wynikającą z zaniechania obowiązków ustawowych poprzez brak rozpoznania wniosku w ustawowym terminie.

Skarga nie zawiera sformułowania żadnych wniosków.

W odpowiedzi na skargę Prezydent przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że nie było ono prowadzone w sposób przewlekły, a intencją organu nie było jego nieuzasadnione przedłużanie.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, podtrzymali skargę. Stwierdzili, że stanowisko organu zaprezentowane w decyzji z dnia 22 lutego 2019 r. jest sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucane przewlekłość i bezczynność dotyczą postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt wyczerpania przez skarżących trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania: wymagane ponaglenie wpłynęło do organu 11 stycznia 2019 r.

Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym od nowelizacji p.p.s.a. w 2011 r., która wprowadziła odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do art. 37 § 1 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że po wpłynięciu wniosku dnia 30 listopada 2018 r. organ nie podjął żadnego działania przez 20 dni, dopiero 20 grudnia 2018 r. sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jednocześnie, w trybie art. 36 k.p.a., zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28 lutego 2019 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. uznać należy jednak za wadliwe. Po pierwsze - powołana okoliczność (konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) nie uzasadnia przedłużenia postępowania ponad 1 miesiąc, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. pozwala jedynie na załatwienie sprawy nie "niezwłocznie", lecz nie później niż w ciągu miesiąca. Po drugie - nie przytoczono żadnych argumentów wskazujących, że okoliczność taka zaistniała. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy dotyczy spraw, w których materiał dowodowy może być uzupełniony przez organ administracyjny w drodze czynności pozaprocesowych - materialno-technicznych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa, 2014).

Następnie w sprawie sporządzono notatki urzędowe (dnia 2 i 8 stycznia 2019 r.) dotyczące poszukiwania akt w archiwum Urzędu Miasta P. oraz sporządzenia z nich uwierzytelnionych kserokopii dokumentów. Dnia 11 lutego 2019 r. sporządzone zostało zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a dnia 22 lutego 2019 r. organ wydał decyzję umarzającą postępowanie.

W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane.

W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Poza tym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w przepisach art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, tj. do załatwienia sprawy z wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania (pkt 1 sentencji wyroku). Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał kompetencji do wypowiadania się w kwestii merytorycznej zasadności decyzji Prezydenta z dnia 22 lutego 2019 r.

Jednocześnie Sąd stwierdził - stosownie do wymogu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że z wyżej wskazanych względów w sprawie zaistniały zarzucane Prezydentowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Oceniając ich charakter-jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Orzekając w taki sposób, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt ustania zarzucanego stanu bezczynności jeszcze przed przekazaniem skargi do Sądu, a także całkowity czas rozpatrywania wniosku (niemal 3 miesiące) - nazbyt długi, ale nie w sposób rażący. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do stosowania instytucji przewidzianych a art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym zakresie nie zostały zresztą w skardze złożone żadne wnioski, podobnie jak w zakresie kosztów postępowania (art. 210 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.