Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720225

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 11 lipca 2019 r.
IV SAB/Po 59/19
Ocena zasadności przedłużenia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr (...);

2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. w pozostałym zakresie skargę oddala;

4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dziełek o numerach (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) położonych w (...) (znak sprawy: (...)) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) ponaglenie, które postanowieniem z (...) grudnia 2018 r., Nr (...) zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wymienionych działek położonych w (...) i Wójt Gminy decyzją zakończył postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy. Skarżący argumentował, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu.

Jakkolwiek pierwotnie wskazano, że Skarżącym jest F. W. w imieniu, którego działa S. W., to ostatecznie doprecyzowano, że skargę składa S. W. w imieniu własnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy.

W pierwszej kolejności Organ podnosił, że skarga dotyczy prawomocnie i ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi.

Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu.

Na wezwanie Sądu Wójt Gminy został zobowiązany do złożenia oświadczenia czy przekazana dokumentacja stanowi pełną dokumentację akt sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: (...)). Pismem z dnia (...) maja 2019 r. Wójt Gminy oświadczył, że Sądowi została przekazana - pełna dokumentacja - akt sprawy ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: (...) - k. 39 akt sądowych).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

1. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Skarżący pismem z (...) listopada 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy oznaczonej numerem (...) Przyjąć zatem należy, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

2. W następnej kolejności Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko takie też konsekwentnie już prezentuje NSA zauważając, że rozbieżność w orzecznictwie NSA w tej kwestii ma charakter przeszły (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 514/19) i podkreślając, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18, dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

3. Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wziął pod, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

4. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podkreślić należy, że pismem z dnia (...) maja 2019 r. Wójt Gminy oświadczył Sądowi, że w celu zbadania zasadności skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: (...)) Sądowi została przekazana - pełna dokumentacja - akt tej sprawy (k. 39 akt sądowych). Oświadczenie to Wójt Gminy złożył w odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące kompletności przekazanych akt, w oparciu o które złożona przez S. W. skarga miała zostać rozpoznana. Ponieważ, jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), to w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że Organ nie dysponował żadnymi więcej dokumentami, ponad te które zostały Sądowi przekazane wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: (...) Na tej też podstawie dokonano oceny zasadności złożonej skargi.

5. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie w badanej sprawie - trwało 6 miesięcy - obejmujących okres od (...) listopada 2012 r. (kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował złożony wcześniej wniosek - k. 28 akt adm.) do (...) maja 2013 r. kiedy wydano decyzję Wójta Gminy, która uzyskała przymiot ostateczności (k.70 akt am.).

Sąd zauważa, że badając sprawność działania Wójta Gminy - nie wlicza - okresu trwania postępowania, poprzedzającego dokonanie przez S. W. ostatecznej korekty wniosku dokonanej (...) listopada 2012 r. Należy, bowiem zauważyć, że w istocie postępowanie w sprawie zostało zainicjowane w dniu (...) sierpnia 2012 r., jednak Skarżący najpierw nie odpowiedział na wezwanie Organu do uzupełnienia tego wniosku (doręczone (...) sierpnia 2012 r.), a następnie dokonał korekty złożonego wniosku pismami z dnia (...) i (...) listopada 2012 r. (k.26 i 27 akt adm.).

W dniu (...) grudnia 2012 r. w oparciu o informację z rejestru gruntów organ ustalił rodzaj użytków stanowiących działki inwestycyjne, z których wynikało, że są to grunty orne stanowiące użytek klasy RIIIb i RIVa (k. 30-31 akt adm.).

W dniu (...) grudnia 2012 r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie warunków zabudowy i "z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień" oraz "poprawnego zawiadomienia stron postępowania" - po raz pierwszy - przedłużył termin załatwienia sprawy do (...) lutego 2013 r. (k. 33 akt adm.).

Następnie w aktach sprawy znajduje się projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowanej na dzień (...) grudnia 2012 r. W projekcie decyzji wskazano na brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III. Wskazano, że teren inwestycji obejmuje 0,1588 ha gruntów klasy III, które stanowią fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego na obszarze wsi (...), obejmującego m.in. sąsiednie działki (k. 38v akt adm.).

Następna czynność organu została udokumentowana dopiero - po 21 dniach - tj. dnia (...) stycznia 2013 r. kiedy organ zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (k. 40 akt adm.). Jak jednak wynika z akt sprawy, przekazana z tym pismem Staroście dokumentacja nie była pełna, bowiem w dniu (...) lutego 2013 r. Organ przesłał do Starosty "poprawiony wniosek oraz projekt decyzji dotyczący (...) W. m. (...)". Na tej podstawie należy stwierdzić, że przekazanie Staroście - kompletnego wniosku o uzgodnienie - przez Organ nastąpiło - po kolejnych 20 dniach - od pierwszego wystąpienia do Starosty o uzgodnienie (k.41 akt adm.).

Po otrzymaniu (...) lutego 2013 r. decyzji Starosty z (...) lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego (k. 45 akt adm.), organ - po raz drugi ((...) lutego 2013 r.) - wydał zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwia sprawy, do (...) marca 2013 r., ponownie uzasadniając to "koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień" oraz "poprawnego zawiadomienia wszystkich stron postępowania" (k.46 akt adm.).

Tego samego dnia, tj. (...) lutego 2013 r. Organ - ponownie - wystąpił do Starosty, wnioskując o "wstępne uzgodnienie" oraz o zajęcie stanowiska i ocenę, czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Do pisma o "wstępne uzgodnienie" załączono - wyłącznie wniosek - o warunki zabudowy oraz załącznik graficzny do wniosku o warunki zabudowy (k. 52 akt adm.). Organ uzyskał odpowiedź Starosty (...) marca 2013 r. (k. 54 akt adm.).

Jednocześnie w dniu (...) marca 2013 r. Organ - po raz trzeci - zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do (...) maja 2013 r. "z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz zawiadomienia wszystkich stron zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a." (k. 49 akt adm.).

Następnie organ uzyskał - drugi - projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony (...) kwietnia 2013 r. (k.59 in. akt adm.).

W dniu (...) kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony o zebranych materiałach w sprawie i 7-dniowym terminie do zapoznania się z aktami sprawy - zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone stronie (...) maja 2013 r. (k. 67 akt adm.).

Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (...) maja 2013 r. (k. 70 akt adm.).

Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że ustawowy termin na załatwienie sprawy należało liczyć od dnia ostatniej zmiany wniosku tj. od (...) listopada 2012 r. Charakter omawianej sprawy, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwalają przy tym przyjąć, że sprawa (...) należała do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że jakkolwiek prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, to ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać jej za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym, bowiem organ nie przeszedł nawet do etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy.

W ocenie Sądu, stwierdzone nieprawidłowości wiążą się przede wszystkim z procedurą uzgodnieniową pomiędzy Wójtem a Starostą. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, istotne wątpliwości z punktu widzenia sprawności i rzetelności działania organu, musi budzi zasadność i celowość - dwukrotnego uzgadniania - inwestycji ze Starostą. W tym kontekście godzi się zwłaszcza zauważyć, że przepisom normującym postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest znana procedura "wstępnego uzgodnienia" (k. 52 akt adm.) dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i to - w oparciu o wniosek inwestora - o jakie wystąpił Organ pismem z (...) lutego 2013 r. Jeśliby nawet przyjąć, że wystąpienie to było w jakimś sensie celowe, gdyż de facto doprowadziło do uzyskania merytorycznego stanowiska Starosty, to wówczas pozostaje pytanie o celowość wcześniejszego wystąpienia przez organ do Starosty pismem z (...) stycznia 2013 r. uzupełnionego przez Organ w dniu (...) lutego 2013 r. (k. 40 i 41 akt adm.) o uzgodnienie projektu decyzji i to odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niemożność wzajemnego ustalenia pomiędzy organami administracji właściwego trybu współdziałania nie zwalnia Wójta Gminy z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nadto brak jest również ostatecznego uzasadnienia dla przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie dwukrotnie analizy urbanistycznej (k. 38 i 59 akt adm.) i sporządzenia dwóch projektów decyzji (k. 35 i k. 56 akt adm.). Wszak w obu przypadkach przyczyną odmowy był ta sama okoliczność, w dodatku wcale nie związana wprost z analizą urbanistyczno-architektoniczną - a mianowicie-stwierdzenie przez organ braku wymaganej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki klasy R IIIb i wynikająca stąd niezgodność z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd ponowne dokonywanie analizy urbanistycznej i opracowywanie nowego projektu decyzji po "uzgodnieniach" przeprowadzonych ze Starostą należało uznać za nie dość uzasadnione. Tym bardziej, jeśli się zważy, że wszystkie te działania "uzgodnieniowe" oraz związane z przygotowaniem - powtórnej analizy - zajęły prawie dwa miesiące - licząc od dnia - drugiego zawiadomienia - o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na deklarowaną potrzebę uzyskania stosownych uzgodnień ((...) lutego 2013 r. - k. 46 akt adm.) do dnia wystosowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego ((...) kwietnia 2013 r. - k. 67 akt adm.). Przy czym porównanie treści analizy urbanistycznej i projektu decyzji przygotowanych wcześniej z późniejszymi pokazuje, że co do istoty są one tożsame, z tym że do tych ostatnich dodano w uzasadnieniu kluczowy fragment z pisma Starosty z (...) marca 2013 r. dotyczący braku uzyskania zgody na "odrolnienie" działek inwestycyjnych, co stanowiło zasadniczą przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 4 powtórnej Analizy - k. 59v akt adm.). Z uzasadnienia pierwszego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 0,1588 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ta sama argumentacja została przedstawiona w powtórnym projekcie decyzji (k.60 akt adm.) oraz samej decyzji (k.70v akt adm.). Okoliczność ta została dostrzeżona przez organ, jak to wyżej wskazano już (...) grudnia 2012 r. (k. 30 akt adm.), skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów poszczególnych działek, z których te dane wynikały. Mimo tego dopiero w dniu (...) maja 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie mógł ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a. ale musiał dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji.

W badanej sprawie - trzy razy - informowano Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Miało to miejsce: (...) grudnia 2012 r. (k. 33 akt adm.); (...) lutego 2013 r. (k. 46 akt adm.) oraz (...) marca 2013 r. (k. 49 akt adm.).

Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazywano za każdym razem na konieczność uzyskania uzgodnienia ze Starostą (k. 33, 46 i k. 49 akt adm.) i to - w tej samej kwestii - tj. dotyczącej zgodny na wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej. W sytuacji gdy takie uzgodnienie nie jest wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania wskazanych w zawiadomieniu uzgodnień, zatem przesłanki zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy okazały się nieuzasadnione. Tym bardziej, że ostatecznie Organ zwracał się do Starostwa o uzgodnienie projektu odmownej decyzji o warunkach zabudowy, co w ocenie Sądu ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne.

Drugą wskazywaną - za każdym razem - przez Organ przesłanką, mającą uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy, była "konieczność poprawnego zawiadomienia stron postępowania". Analiza akt sprawy wskazuje tymczasem, że po wystosowaniu przez Organ zawiadomienia z (...) grudnia 2012 r. (k. 33 akt adm.) do czasu wydania - drugiego zawiadomienia ((...) lutego 2013 r.) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - nie udokumentowano w aktach sprawy żadnej czynności - wobec - stron postępowania. Również po wystosowaniu przez Organ drugiego zawiadomienia z (...) lutego 2013 r. (k. 46 akt adm.) do czasu wydania - trzeciego zawiadomienia ((...) marca 2013 r.) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - nie udokumentowano w aktach sprawy żadnej czynności - wobec stron - postępowania. W tym kontekście należy wskazać także, że jedynymi stronami tego postępowania byli: F. W. oraz reprezentujący go S. W., a także M. M. i M. M. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część adresowanej do Skarżącego i jego syna korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy (...).

Reasumując, pomiędzy złożeniem ostatecznej wersji wniosku ((...) listopada 2012 r.), a wydaniem decyzji kończącej postępowanie I instancji ((...) maja 2013 r.) upłynęło 6 miesięcy, z których 2 miesiące zajęły dwukrotne "uzgodnienia" ze Starostą ((...) stycznia 2013 r. - (...) marca 2013 r. - k.40 i k.54 akt adm.), a kolejny 1 miesiąc zajęło sporządzanie - powtórnej - analizy urbanistycznej i projektu decyzji ((...) kwietnia 2013 r.), w następstwie którego dopiero doręczono stronom zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, co nastąpiło w maju 2013 r. (k.67 i n. akt adm.). Ponadto w okresie pomiędzy (...) grudnia 2012 r. kiedy sporządzono pierwszy projekt decyzji (k.39 akt adm.), a złożeniem do Starosty - uzupełnionego przez Organ pierwszego wniosku - o uzgodnienie w dniu (...) lutego 2013 r. (k.41 akt adm.) upłynął ponad miesiąc, kiedy w istocie nie udokumentowano żadnych czynności, poza dokonanym (...) stycznia 2013 r. wystąpieniem do Starosty (k.40 akt adm.) wraz z którym jak wynika z akt Organ przesłał dokumentację, która była niepełna i została uzupełniona dopiero (...) lutego 2013 r.,dopiero z tą datą pozwalając Staroście na zajęcie stanowiska w sprawie.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu należytej koncentracji czynności, a zwłaszcza rezygnacji z ich dublowania, kontrolowane postępowanie dałoby się przeprowadzić w czasie przynajmniej o połowę krótszym. Tym bardziej, że już w dniu (...) grudnia 2012 r. organ wiedział, że grunty na których projektowana jest inwestycja stanową grunty rolne klasy III i (...) grudnia 2012 r. organ dysponował projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji właśnie z powodu braku zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych klasy III (k. 30 i 35 akt adm.).

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym, tym bardziej, że finalnie zakończyła się ona odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było niezbędne.

Odnosząc się do argumentu organu o znacznej ilości 350 wniosków zgłoszonych w przedmiocie warunków zabudowy w okresie od 2012 do 2013 r., Sąd nie kwestionuje, że było to znaczne obciążenie organu także pod względem organizacyjnym. Jakkolwiek, Sąd dostrzega - w oparciu o akta administracyjne dołączone do skarg przedstawionych Sądowi w sprawach podobnych - że organ podejmował te same czynności i to w tych samych lub bardzo zbliżonych datach co do poszczególnych grup wniosków skarżącego złożonych w tym samym okresie. Organ w zasadzie nie podejmował zindywidualizowanych czynności procesowych co do każdego z 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oddzielnie. Zatem inny wymiar ma rozpatrywanie poszczególnych 350 wniosków oddzielnie, a inny załatwianie wniosków podobnych grupami. Takie działanie w ocenie Sądu niewątpliwie służyło przyspieszeniu i sprawnemu załatwieniu wniosków przy znacznej ich ilości wpływającej do organu, czego Sąd nie kwestionuje, ale nie uchroniło to organu od zarzutu przewlekłego działania zwłaszcza, gdy doszło do podejmowania czynności zbędnych, czy w niezasadnie odległych odstępach czasu.

Nadto wskazać należy, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Jak jednak wskazano powyżej, ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie Organ nie przeszedł nawet do dalszego etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy.

W konsekwencji zdaniem Sądu Organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznawana sprawa mogła, bowiem zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były na tyle znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ dnia (...) maja 2013 r. ostatecznie wydał decyzję administracyjną.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego w 2012 i 2013 r. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy, pomimo powyższych uwag, niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego.

Najbardziej obciążający organ, w niniejszej sprawie, dwumiesięczny okres oczekiwania na uzgodnienie decyzji odmownej przez Starostę, uzasadniony był - znaną Sądowi również z urzędu - okolicznością, taką, że w licznych postępowaniach (również dotyczących wniosków S. W. lub członków jego rodziny) uchylano decyzje Wójta Gminy nakazując dokonanie uzgodnień decyzji odmownych. Również w judykaturze, wyrażano wówczas stanowisko o zasadności czynienia takich uzgodnień. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i jakkolwiek nie usuwa ona wadliwości działania Wójta Gminy, to w ocenie Sądu wyjaśnia przyczyny zachowania organu w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy (k. 40 i k. 52 akt adm.) Wójt Gminy wyjaśniał, czym kieruje się domagając się uzgadniana przez Starostę decyzji odmownych. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przelękłości. Wniosek skarżącego w tym zakresie nie został także w żaden sposób uzasadniony, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (...) zł na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

--17

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.