Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723436

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
IV SAB/Po 155/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sędziowie WSA: Donata Starosta, Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi O. N. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy

1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy;

2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności;

3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;

4. w pozostałym zakresie skargę oddala;

5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. N. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. O. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie o znaku: (...)

Skarżąca na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że (...) października 2018 r. O. N. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponieważ decyzja nie została wydana w ustawowym terminie Skarżąca wniosła dnia (...) kwietnia 2019 r. ponaglenie.

W odpowiedzi na ponaglenie Skarżąca otrzymała dwa pisma, jedno wysłane do wiadomości, a skierowane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Drugim pismem powiadomiono Skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana do dnia (...) października 2019 r. Zdaniem Skarżącej organ niezasadnie przedłuża termin załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie przewlekle.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Skarżąca została poinformowana, iż decyzja w jej sprawie zostanie wydana do dnia (...) października 2019 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ponieważ konieczne było sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwość udzielenia zezwolenia.

Wojewoda wskazał, ze od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Dla zobrazowania sytuacji wskazano, że: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 807, w 2019 r. - 6010. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że decyzją z dnia (...) maja 2019 r., Nr (...) Wojewoda udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia (...).05.2021 r. Zatem, w dniu orzekania przez Sąd, organ wydał rozstrzygniecie kończące postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie (pkt 1 wyroku).

Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce, a jeśli tak to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13).

Sąd uznał, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został bowiem złożony (...) października 2018 r., a decyzję wydano (...) maja 2019 r., zatem z naruszeniem art. 35 k.p.a., a także pomimo, że w myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia tej sprawy. Nadto czynności Wojewody w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu.

Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. albowiem przekroczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a przy tym tylko raz zastosował art. 36 k.p.a. i to po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Sąd miał na względzie liczbę wniosków dotyczących legalizacji pobytu, które oczekują na rozpatrzenie oraz fakt wydania przez Wojewodę stosownej decyzji. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim i trzecim wyroku.

W punkcie czwartym wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej czy wymierzenie organowi grzywny. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu.

Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), oraz koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.