Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722848

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
IV SAB/Po 147/19
Konstytucyjne gwarancje zasady ogólnej z art. 8 § 1 in principio k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann (spr.), Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza (...) do załatwienia wniosku R. O. ((...)") datowanego na (...) kwietnia 2017 r.

2. stwierdza, że Burmistrz (...) dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierza Burmistrzowi (...) grzywnę w wysokości (...) zł (...) złotych);

5. w pozostałym zakresie skargę oddala;

6. zasądza od Burmistrza (...) na rzecz skarżącej H. O. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) kwietnia 2019 r. H. O. (dalej też jako "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. G. W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (...) (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "Organem") w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr (...), położonej w (...) przy ul. (...), polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny - w związku z niezałatwieniem ww. wniosku do tej pory, tj. przez okres ponad 2 lat - i wniosła o:

1) wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.;

2) uwzględnienie skargi przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez ten sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.);

3) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.);

4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż postępowanie trwa już ponad 2 lata;

5) przyznanie od Burmistrza na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.);

6) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie (...) zł (wynagrodzenia pełnomocnika (...) zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych (wpisu (...) zł), kosztów udzielonego pełnomocnictwa (opłaty skarbowej (...) zł)).

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu (...) kwietnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego w (...) wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do tej pory sprawa nie została załatwiona. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej o przewlekłości świadczy próba zawieszenia postępowania, zaś o bezczynności - brak jakiejkolwiek decyzji i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Przedmiotowe postępowanie jest beż wątpienia prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Co do żądania zawartego w pkt 5 petitum skargi, jej autor zauważył, iż przyznanie żądanej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżąca - w ocenie jej pełnomocnika - doznała w związku z bezczynnością Organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Była ona bowiem zmuszona do wniesienia zażalenia i ponaglenia (podanie z dnia (...).01.2019 r.) oraz jest zmuszona znosić bierność Organu, a także sąsiedztwo budynku, którego nie powinno być w tym miejscu, w którym został wybudowany.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji nr (...) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Tok postępowania był wydłużony ze względu na oczekiwanie na dokumentację kartograficzną, którą wnioskodawca wielokrotnie deklarował dostarczyć, a która zdaniem wnioskodawcy umożliwiałaby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Dla wyczerpującego przeanalizowania sprawy, nie wydawano decyzji przed weryfikacją deklarowanych map. Zakończenie kwestionowanego postępowania było również zależne od rozstrzygnięcia przez inny organ, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB"), czy budynek powstał legalnie, tj. w oparciu o decyzję zgodną z prawem (o czym poniżej). Ponadto tok postępowania został wstrzymany postanowieniem o zawieszeniu postępowania (na podstawie) art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej w skrócie "u.p.z.p.") do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zasięg obejmował ww. działkę. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...). Wobec czego wydana została decyzja.

Zdaniem Burmistrza odrębnego wyjaśnienia wymaga kwestia budynku objętego inwestycją. Przedmiotem inwestycji jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania budynku już istniejącego (mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej) bez dokonywania zmian parametrów zewnętrznych, jak np. rozbudowa czy nadbudowa, a więc bez widocznych zmian. Omawiany budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto samo to pozwolenie było badane pod kątem zgodności z prawem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, które zakończyło się wydaniem przez GINB decyzji z (...) marca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności. Skoro więc inwestycja miałaby dotyczyć legalnie istniejącego budynku, to - w ocenie Burmistrza - nieuprawnionym jest twierdzenie, że strona postępowania wnosząca skargę (właścicielka działki sąsiedniej) przez niezakończone postępowanie administracyjne zmuszona była znosić sąsiedztwo budynku, "którego nie powinno być w tym miejscu, w którym został wybudowany". Zarówno wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku, jak i odmowa ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, nie ma wpływu na istnienie bądź likwidację spornego budynku na terenie działki nr (...). Podobnie ma się sprawa z czasem prowadzenia postępowania w omawianej sprawie. Termin wydania decyzji nie wpłynął na to, czy ten budynek istnieje, czy nie. Odmowa ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy oznacza tyle, że właściciel budynku nie zmieni sposobu jego użytkowania, nie będzie natomiast zobowiązany do jego rozbiórki. W konkluzji Burmistrz stwierdził, że twierdzenie właścicielki działki sąsiedniej, iż odniosła szkodę bądź krzywdę, jest nieuzasadnione. Podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego nie był fakt samego istnienia budynku mieszkalnego (legalnego, co wskazano decyzją GINB) lub jego formy, ale jego funkcji - jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak z powyższego wynika, zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 (4a) p.p.s.a. - w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia takiej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Po spełnieniu tego wymogu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona w każdym czasie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem:

- zarzucana opieszałość dotyczy rozpoznania przez Burmistrza (...) wniosku o ustalenie warunków zabudowy - a więc w istocie chodzi o opieszałość w wydaniu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, czyli decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

- z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca pismem z (...) stycznia 2019 r., stanowiącym zażalenie na postanowienie Burmistrza z (...) grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania ((...)), wniosła jednocześnie ponaglenie dotyczące przewlekłego postępowania przez ten organ. Ubocznie godzi się zaznaczyć, że ponaglenie to zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z (...) lutego 2019 r. ((...)), w którym stwierdzono, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr (...).

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, w tym wymogu uprzedniego wystąpienia do organu administracji z ponagleniem, co otworzyło drogę do jej merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił - w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, a także w aktach sądowych - następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

- (...) kwietnia 2017 r. - wpływ do Urzędu Miejskiego w (...) wniosku R. O. ((...)"), datowanego na (...) kwietnia 2017 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny, na nieruchomości przy ul. (...) w (...), działka nr ewid. (...) (obręb (...));

- (...) kwietnia 2017 r. - zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w ww. sprawie;

- (...) kwietnia 2017 r. - wpływ do Organu pisma pełnomocnika Skarżącej z (...) kwietnia 2017 r. ("Wypowiedzenie się strony"), w którym stwierdza się niedopuszczalność wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy;

- (...) grudnia 2018 r. - wydanie przez Burmistrza postanowienia znak: (...) o zawieszeniu postępowania na okres 9 miesięcy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., ze względu na przystąpienie przez Radę Miejską w (...), w dniu (...) października 2018 r. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. (...) na obszarze miasta (...) (uchwała nr (...));

- (...) lutego 2019 r. - wydanie przez SKO postanowienia znak: (...) uchylającego ww. postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania;

- ...2019 r. (brak możliwości dokładnego ustalenia daty: miesięcznej i dziennej) - opracowanie projektu decyzji wraz z wynikami analizy urbanistycznej;

- (...) kwietnia 2019 r. - nadanie przez stronę skarżącą skargi w placówce pocztowej Poczty Polskiej (wpływ do Organu: (...) kwietnia 2019 r.);

- (...) kwietnia 2019 r. wydanie przez Burmistrza decyzji nr (...) odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych sprawy Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi obie postaci opieszałości - tj. bezczynność oraz przewlekłość - w załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych Organowi postaci opieszałości (jednej lub obu), trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Zarazem nie ulega wątpliwości, że w konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości - gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny ("przewlekłość"), a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. ("bezczynność").

Zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy te statuują jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Urzeczywistnieniu wskazanej zasady służą przepisy określające terminy załatwiania spraw oraz ustanawiające środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuujące odpowiedzialność pracownika opieszałego organu administracji publicznej.

W myśl generalnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że - zgodnie z § 2 tego artykułu - niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej Burmistrzowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez ten organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek R. O. ((...)") z (...) kwietnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Organu w dniu (...) kwietnia 2017 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło zatem do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Zakładając, że każda sprawa o ustalenie warunków zabudowy - jako że wiąże się z koniecznością sporządzenia analizy urbanistycznej oraz opracowania projektu decyzji przez uprawniona osobę - może być, co do zasady, uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., to zakreślony przez ustawodawcę dla takich spraw (rozpatrywanych w pierwszej instancji) podstawowy, dwumiesięczny termin upłynął w kontrolowanym postępowaniu z dniem (...) czerwca 2017 r. Przed jego upływem Organ powinien był więc załatwić sprawę, albo - zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. - powiadomić strony o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Burmistrz skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje przywołany art. 36 § 1 k.p.a. Mimo to decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu (...) kwietnia 2019 r.

Jak z powyższego wynika, Burmistrz rozpoznawał przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy przez ponad 2 lata - a więc ze znacznym (dwunastokrotnym) przekroczeniem nawet terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych - bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 k.p.a. Dopuścił się zatem ewidentnej bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu.

Bezczynności tej towarzyszyła równie ewidentna przewlekłość w prowadzeniu postępowania.

Godzi się bowiem zauważyć, że jak można wnioskować z materiałów zebranych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, aktywność Organu w toku trwającego ponad 2 lata postępowania ograniczyła się w istocie do wykonania trzech czynności: (i) zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie (pismo z (...).04.2017 r.); (ii) zawieszenia postępowania (postanowienie z (...).12.2018 r.) - notabene nieskutecznego, bo wzruszonego przez SKO (postanowieniem z (...).02.2019 r.), a więc niekorzystającego z dobrodziejstwa art. 35 § 5 k.p.a. - oraz (iii) zlecenia sporządzenia projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną.

W takim przypadku nie sposób żadną miarą uznać, aby kontrolowane postępowanie cechowała wymagana dynamika, a podejmowane w jego ramach czynności przez Organ były należycie skoncentrowane. Jednocześnie żadna z okoliczności, które według treści odpowiedzi na skargę miały usprawiedliwiać tak długotrwałe procedowanie - w tym składane (jakoby) przez wnioskodawcę wielokrotne deklaracje o zamiarze dostarczenia dokumentacji kartograficznej, a także oczekiwanie (jakoby) przez Organ na zakończenie postępowania toczącego się przed GINB - nie zostały w żaden sposób udokumentowane w przedłożonych Sądowi aktach sprawy (stąd owe: "jakoby"). Poza tym, w ocenie Sądu, żadna z tych okoliczności nie mogła usprawiedliwiać zaistniałej, tak znacznej zwłoki w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. W szczególności, jeśli zdaniem Organu rozpatrywana przez GINB kwestia legalności pozwolenia na budowę rzeczywiście stanowiła zagadnienie prejudycjalne w kontrolowanym tu postępowaniu, to należało w takim przypadku zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - stwarzając, tym samym, stronom proceduralną możliwość poddania stanowiska Burmistrza weryfikacji w toku instancji - a nie milcząco oczekiwać na rozstrzygnięcie GINB.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi nie tylko bezczynność, ale i przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie nieporównanie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy w pełni zasadne jest twierdzenie skargi, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to obiektywnie niezbędne.

Należy podkreślić, że ów stan bezczynności i przewlekłości postępowania istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi ((...) kwietnia 2019 r.), ale ustał przed dniem wydania niniejszego wyroku ((...) sierpnia 2019 r.).

W takiej sytuacji - gdy zarzucany stan opieszałości ustaje po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd - to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (a bardziej ogólnie: do załatwienia wniosku) W tym zakresie podlega więc ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63) - o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Nie zwalnia to jednak Sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd był zobligowany stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) w sprawie z wniosku R. O. ((...)") datowanego na (...) kwietnia 2017 r.

Jednocześnie oceniając charakter zaistniałej w sprawie opieszałości - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter rażący (pkt 3 sentencji wyroku).

Orzekając w tym zakresie Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że postępowanie w kontrolowanej sprawie - które, jak wynika z materiałów zebranych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, nie wymagało prowadzenia rozległego, długotrwałego postępowania wyjaśniającego - trwało ponad dwunastokrotnie dłużej, niż dopuścił to ustawodawca. Ponadto Sąd miał na względzie, iż żadna z okoliczności, które według twierdzeń Burmistrza miały usprawiedliwiać tak długotrwałą procedurę - nie zostały w żaden sposób udokumentowane w aktach sprawy. Takie działania Organu bez wątpienia rażąco naruszają zasadę ogólną szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Ponadto drastycznie podważają zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 § 1 in principio k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Godzi się podkreślić, że ww. zasada ogólna postępowania administracyjnego posiada swe konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82-84 i 92-94).

Z tych samych względów Sąd, działając z urzędu, uznał za uzasadnione wymierzenie Burmistrzowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. (pkt 4 sentencji wyroku), której orzeczona wysokość ((...) zł) stanowi, z jednej strony, symboliczny wyraz dezaprobaty dla sposobu procedowania przez Organ przedmiotowego wniosku, a z drugiej, uwzględnia fakt, iż ostatecznie sprawa ta została jednak przez Organ załatwiona przed wydaniem wyroku.

Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne przyznanie na rzecz Skarżącej żądanej sumy pieniężnej.

Odnosząc się do tego żądania należy wskazać w pierwszej kolejności, że jego podstawę prawną stanowił także wyżej przywołany art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Jak widać, suma pieniężna, o której mowa w cytowanym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 - CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej - choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie - to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (niewykluczone, że także o charakterze niematerialnym, a więc tzw. krzywdy) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 - dostępne w CBOSA).

Oceniając w świetle powyższych uwag wniosek Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, w wysokości połowy kwoty maksymalnej, należy stwierdzić generalnie, że nie został on w przekonujący sposób umotywowany jako usprawiedliwiony "co do zasady", a już w żadne sposób nie został umotywowany co do żądanej wysokości. W motywach analizowanego wniosku pełnomocnik Skarżącej ograniczył się bowiem do ogólnikowego stwierdzenia, że "Skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. (...) skarżąca zmuszona była do wniesienia zażalenia i ponaglenia (podanie z dnia (...).01.2019 r.) oraz jest zmuszona znosić bierność organu, a także sąsiedztwo budynku, którego nie powinno być w tym miejscu, w którym został wybudowany (...)."

Odnosząc się bardziej szczegółowo do tych twierdzeń, należy zauważyć, że ewentualna potrzeba wniesienia przez stronę zażalenia lub ponaglenia - a więc podjęcia standardowych, i to dość nieskomplikowanych działań procesowych - w ocenie Sądu, co do zasady, nie może być postrzegane jako źródło "krzywdy" wymagającej rekompensaty w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Źródłem takiej "krzywdy" nie wydaje się być również, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, sama konieczność "znoszenia bierności organu" - zwłaszcza że to nie od Skarżącej pochodził wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który był tak opieszale przez Organ procedowany. Jeśli zaś idzie o "krzywdę" wywołaną istniejącym sąsiedztwem budynku, którego warunków użytkowania ww. wniosek dotyczył, to należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę o braku adekwatnego związku pomiędzy wynikiem kontrolowanego tu postępowania, a istnieniem bądź likwidacją spornego budynku. Tym bardziej, że z treści kończącej to postępowanie decyzji Burmistrza z (...) kwietnia 2019 r. wcale nie wynika, aby toczyło się ono w celu legalizacji. Zresztą na brak niezbędnego w takim przypadku postanowienia PINB nakładającego obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy zwracał uwagę sam pełnomocnik Skarżącej w "Wypowiedzeniu się strony" z (...) kwietnia 2017 r."

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę "w pozostałym zakresie" (pkt 5 sentencji wyroku), tj. właśnie co do ww. żądania przyznania sumy pieniężnej.

O zwrocie kosztów postępowania, w łącznej wysokości (...) zł (pkt 5 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze specyfikacją zawartą w pkt 6 petitum skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.