IV SAB/Po 1/19, Zasada szybkości postępowania administracyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2680160

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2019 r. IV SAB/Po 1/19 Zasada szybkości postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr (...);

2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. w pozostałym zakresie skargę oddala;

4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji odmownej nr (...) Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r.

Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Wójt Gminy wezwał S. W. do uzupełnienia wniosku o przedłożenie map zasadniczych. W dniu 3 sierpnia 2012 r. wniosek został uzupełniony. Następnie w dniu 16 sierpnia 2012 r. wnioskodawca zmienił wniosek w zakresie funkcji hal z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolejnym pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 19 listopada 2012 r. inwestor ponownie zmienił wniosek korygując liczbę projektowanych hal z 3 do 2. Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o charakterystykę inwestycji. W dniu 29 listopada 2012 r\ r. wniosek został uzupełniony.

W dniu 28 grudnia 2012 r. Wójt przekazał akta sprawy urbaniście celem sporządzenia projektu decyzji.

Następnie pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wójt wystąpił do Starosty (...) o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej udzielenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie uzgodnień.

Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Wójt wystąpił do Starosty o zajęcie stanowiska w sprawie użytków rolnych klas I-III obejmujących m.in. inwestowane działki.

Pismem z dnia 19 marca 2013 r. Starosta poinformował, że zmiana przeznaczenia gruntów może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. Wójt poinformował stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na przygotowanie projektu decyzji przez kolejnego urbanistę.

W dniu 16 kwietnia 2013 r. został sporządzony projekt decyzji odmawiającej udzielenia warunków zabudowy.

W dniu 9 maja 2013 r. strony zostały zawiadomione o zebranym materiale dowodowym. Zawiadomienie to wnioskodawca odebrał w dniu 13 maja 2013 r.

W dniu 24 maja 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr (...) omawiającą ustalenia warunków zabudowy.

S. W. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W.

W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez Skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. nr (...) Fakt ten został przez Skarżącego udokumentowany i pozostaje bezsporny.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK (...), http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK (...); http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 lipca 2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w tym też dniu doszło do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą określoną art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi. Jednak dopiero zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. (po upływie 5 miesięcy) Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Co prawda wnioskodawca dwukrotnie modyfikował wniosek, a organ wzywał inwestora za każdym razem do jego uzupełnienia, jednak dopiero w dniu 28 grudnia 2012 r., a więc po upływie 5 miesięcy akta zostały przekazane do pracowni urbanistycznej celem sporządzenia projektu decyzji. Następnie organ dwukrotnie uzgadniał inwestycję z organem wyspecjalizowanym - Starostą Poznańskim, odnośnie inwestowania na gruntach klasy III objętych wnioskiem, co niepotrzebnie wydłużało procedurę.

Prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem wniosku (18 lipca 2012 r.) a wydaniem decyzji (24 maja 2013 r.) minęło 10 miesięcy. Natomiast pomiędzy ostatnim zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. o przedłużeniu, terminu załatwienia sprawy, a wydaniem przedmiotowej decyzji w dniu 24 maja 2013 r. nie udokumentowano żadnej istotnej czynności organu, poza powtórnym przesłaniem akt urbaniście celem sporządzenie ponownego projektu odmownej decyzji.

W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym.

Reasumując Sąd stwierdza, że w okresie od faktycznego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, do dnia wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowanie prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK (...), LEX nr 1218894). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK (...), wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr (...); wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po (...) i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po (...), (...)). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne. Nadto organ dnia 24 maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.