Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2654145

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 29 marca 2019 r.
IV SA/Wr 91/19
Sądowa kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu odwoławczym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu O. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania O. R. (dalej strona, wnioskodawczyni, zainteresowana) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 27 listopada 2018 r. ((...)) o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na A. R., na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 27 sierpnia 2018 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek O. R. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500 + na drugie i kolejne dziecko córkę A. na okres zasiłkowy 2018/2019.

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że we wniosku do składu rodziny strona wpisała siebie jako wnioskodawcę, męża oraz dwoje dzieci: D. i A. Na podstawie zgromadzonych dokumentów, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ ustalił, że starsza córka strony D. zamieszkuje na U., gdzie uczęszcza do szkoły muzycznej. Wyklucza to, zdaniem organu, możliwość uwzględnienia jej w składzie rodziny strony jako pierwsze dziecko w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i powoduje, że na gruncie tej ustawy córka A. jest pierwszym dzieckiem. W związku z powyższym prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. uzależnione jest od kryterium dochodowego. Złożenie przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko uniemożliwia jednak zbadanie sytuacji dochodowej rodziny strony.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawczyni wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że córka D. pozostaje na jej utrzymaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie powołało treść art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej zwana: ustawą).

Stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł.

Pod pojęciem rodziny ustawa rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (art. 2 pkt 16 ustawy). Brzmienie tego przepisu wskazuje, że za członka rodziny dla potrzeb postępowania o świadczenie wychowawcze może być uznane tylko to dziecko, które wspólnie zamieszkuje z rodzicami (opiekunem faktycznym) i pozostaje na ich utrzymaniu. O wspólnym zamieszkiwaniu dziecka z rodzicami można zaś mówić tylko wówczas, gdy dziecko fizycznie przebywa w lokalu, w którym przebywają jego rodzicie. Przymiotu wspólnego zamieszkiwania nie traci tylko to dziecko, które z przyczyn obiektywnych i przejściowych przebywa poza tym lokalem. Tym samym dziecko nie zamieszkujące z rodzicami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, choćby pozostawało na utrzymaniu rodziców, nie może być uznane za członka rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze i z tych względów powinno być pominięte w składzie rodziny. Pominięcie to rzutuje zaś na ustalenie tego, które dziecko wnioskodawcy wspólnie z nim zamieszkujące i pozostające na jego utrzymaniu jest pierwszym dzieckiem w rozumieniu ustawy.

Ilekroć w ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, oznacza to, w myśl art. 2 pkt 14 ustawy, jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji że starsze dziecko strony - D. nie zamieszkuje ze stroną pod wskazanym przez stronę adresem. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał żadnego fizycznego związku córki strony z ww. miejscem zamieszkania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wynika, aby córka strony kiedykolwiek przyjechała do Polski w celu zamieszkania na terytorium RP ze swoimi rodzicami i młodszą siostrą, a następnie to miejsce czasowo opuściła w celu kontynuowania nauki i by po jej zakończeniu każdorazowo powracała do domu. Córka strony pobiera naukę w szkole muzycznej z internatem we L. od 2013 r., przyjeżdża do Polski tylko w okresie bożonarodzeniowym, natomiast w okresie wakacji pozostaje na U., odwiedza ją strona spędzając z córką 1 miesiąc. Z uwagi na powyższe pokrywanie przez stronę kosztów utrzymania córki na U. nie jest wystarczające by wliczyć córkę strony w skład jej rodziny dla potrzeb postępowania o świadczenie wychowawcze. Tym samym młodsza córka strony - A. staje się pierwszym dzieckiem strony w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 2 pkt 14), w przypadku którego nabycie prawa do świadczenia wychowawczego jest zależne od kryterium dochodowego. Z uwagi na powyższe przywołane przez stronę w odwołaniu okoliczności nie uzasadniają uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Kolegium stwierdziło jednak, że organ pierwszej instancji ustaliwszy, że młodsza córka strony - A. - jest pierwszym dzieckiem strony w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, z uwagi na rodzaj wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500+ na drugie i kolejne dziecko ") i odmienność przesłanek warunkujących nabycie prawa do tego świadczenia na pierwsze i kolejne dziecko w rodzinie, czyniąc zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego powinien poinformować stronę zgodnie z art. 9 k.p.a. o poczynionych ustaleniach i wynikających z nich konsekwencjach prawnych, umożliwiając stronie zmodyfikowanie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. Tymczasem w myśl przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci data złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze wyznacza początek okresu, od którego organ ustala prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka.

Mając na uwadze powyższe uchybienie i ochronę interesu strony, Kolegium uznało za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dopełnienie wskazanej wyżej powinności procesowej przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego oraz, w razie zmiany przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla jego rozpatrzenia, stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, do istoty której należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i jako takie musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 36).

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni. Stwierdziła, że we wskazanej decyzji organ II instancji uznał jej drugie dziecko córkę A. jako pierwsze dziecko. To znaczy nie uważa starszej córki wnioskodawczyni jako członka rodziny.

Podniosła, że w okresie świadczeniowym 2017/2018 organy uznały starszą córkę jako członka rodziny i przyznały świadczenie wychowawcze na drugie dziecko, młodszą córkę A. Stwierdziła, że ten fakt jest dla niej dziwny, dlatego, że nic się w rodzinie skarżącej nie zmieniło. Stwierdziła, że starsza córka znajduje się na utrzymaniu skarżącej i jej męża i jest członkiem ich rodziny. Na ich utrzymaniu jest dwoje dzieci i prosi o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu a uzasadniając wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji.

Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję.

Wynika ona z sytuacji jaka powstała dla skarżącej po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 27 sierpnia 2018 r. Organ I instancji uznał bowiem, że dziecko, na które zainteresowana wnioskowała przyznanie świadczenia wychowawczego jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, uznając, że starsza córka D. w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest członkiem rodziny, a tym samym pierwszym-starszym dzieckiem stron. W tej sytuacji w stosunku do młodszej córki - jako pierwszego dziecka ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 3 ustawy dający podstawę do przyznania świadczenia, ale tylko wówczas gdy dochód na członka rodziny nie przekracza 800 zł miesięcznie.

W związku z powyższym organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe, ustalające sytuację majątkową, rodzinną i dochody rodziny strony.

Podkreślić należy, że wniosek skarżącej z dnia 27 sierpnia 2018 r. dotyczył przyznania świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko. Taki też wniosek nie wymagał dokonania ustaleń co do kryterium dochodowego. Ustawodawca bowiem przyjął, że na drugie i kolejne dziecko, niezależnie od dochodu, takie świadczenie przysługuje. W tych okolicznościach brak było podstaw do zbadania sytuacji dochodowej rodziny i prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Takie więc postępowanie nie było prowadzone. Nie zaistniała zatem sytuacja, o której mowa w art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a. umożliwiająca uzupełnienie materiału.

Zgodzić się również należy z organem II instancji, że powstała sytuacja wymaga zgodnie z art. 9 k.p.a. wyjaśnienia skarżącej jej sytuacji faktycznej i prawnej i podjęcia ewentualnej decyzji w zakresie żądania - przyznania świadczenia na pierwsze lub kolejne dziecko i w związku z tym ewentualnego "uruchomienia" postępowania dowodowego.

Zgodzić się także należy z organem II instancji, że brak pouczenia i wyjaśnienia w trybie art. 9 k.p.a. mogłoby spowodować ujemne skutki w postaci braku możliwości domagania się świadczenia wychowawczego za pełny okres świadczeniowy - 2018/2019.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak wyżej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.