Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 9 marca 2005 r.
IV SA/Wr 82/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński, WSA Lidia Serwiniowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych powiatu o. oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) r. (...) Wojewoda D., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /tj.Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały Nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych powiatu o.

W toku bowiem badania legalności powyższej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w sposób istotny narusza ona, w zakresie objętym nieważnością, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483/, art. 2 ust. 4, art. 8 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej ustawą.

Rada Powiatu w § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały postanowiła o tym, że:

1. "Zarząd Powiatu O. w oparciu o wyniki prac komisji ds. stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych, zwanej dalej komisją przyznaje stypendia i określa indywidualnie ich wysokość.

2. Komisje na okres roku szkolnego powołuje Zarząd Powiatu O.

3. W skład komisji wchodzą:

-

Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego w O. jako przewodniczący,

-

przedstawiciel Wydziału Spraw Społecznych,

-

dwóch przedstawicieli Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Rady Powiatu O.,

-

przedstawiciel poradni psychologiczno - pedagogicznych wytypowany spośród pracowników pedagogicznych poradni."

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, mając na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, iż organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy statuujące kompetencje lub wyznaczające zadania. W prawie administracyjnym, odmiennie aniżeli w prawie prywatnym, organy administrujące w sferze prawa publicznego kierują się zasadą "dozwolone jest to na co przepisy prawa pozwalają". Powołanie jakiegokolwiek zespołu, komisji czy innego organu musi mieć wyraźne umocowanie w ustawie. Nie ma przy tym żadnego znaczenia czy powołany organ został wyposażony w kompetencje władcze czy też tylko opiniodawcze. Innymi słowy każdy powołany organ, bez względu na przyznane kompetencje musi mieć podstawy w obowiązującym prawie.

Artykuł 169 ust. 1 Konstytucji RP stanowi: "ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Z art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że o ustroju powiatu stanowi jego statut. Ustrój powiatu normuje rozdział trzeci ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 8 ust. 2 organami powiatu są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Powołanie jakiegokolwiek innego organu jest wbrew ustawie, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej. Jako przykład powoływania zespołów, komisji lub innych organów należy wskazać na utworzenie, na podstawie art. 38a ustawy o samorządzie powiatowym komisji do spraw bezpieczeństwa i porządku.

W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, iż podstawowe kwestie ustrojowe samorządu, w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy rozdziału trzeciego ustawy o samorządzie powiatowym, poświęcone władzom powiatu. Określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące, (wyrok NSA z dnia czerwca 1995 r., II S.A. 972/95, Wokanda 1996/1/34, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II S.A. 1682/94, OSNA 1995/4/186). Takie stanowisko potwierdza art. 169 Konstytucji RP zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Nie jest zatem możliwe powołanie jakiegokolwiek organu rady, czy prezydenta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W świetle art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 ust. 1 ustawy). Cytowane przepisy stanowią zasadę: przy wykonywaniu zadań powiatu, zarząd korzysta z pomocy starostwa powiatowego. Dodatkowo należy wskazać, iż w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Dodatkowe organy mogą zostać powołane tylko wtedy, gdy przepis ustawy wyraźnie tak stanowi. W obowiązującym prawie nie istnieje norma, która stanowiłaby podstawę do powołania komisji ds. stypendiów wyrównania szans edukacyjnych.

W świetle wyżej przedstawionego organ nadzoru stwierdził, że przepisy uchwały naruszają w sposób istotny prawo.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat O. wniósł o jego uchylenie.

Skarżący nie zgadza się bowiem z argumentacją Wojewody D. przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zgodnie z art. 169 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego i określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Zdaniem skarżącego pojęcie ustroju i organów zawarte przez ustawodawcę w konstytucji i w ustawie o samorządzie powiatowym Użyte jest w znaczeniu organów publicznych zdolnych do podejmowania działań władczych.

Przepisy wewnętrzne stanowione przez organy powiatu nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej powołania takich jednostek, które wchodzą w stosunki prawne zewnętrzne. Status komisji ds. stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych, dla której i powołania wyłączna podstawę prawną stanowi uchwała rady powiatu, nie przewiduje (jakichkolwiek czynności skutecznych na zewnątrz. Komisja ta ma pełnić rolę "czynnika 1 społecznego" w procedurze weryfikacji wniosków stypendialnych. Komisja ma przysłużyć się obiektywizacji procesu oceny wniosków stypendialnych. Ocena komisji nie jest w żaden sposób wiążąca, gdyż wyniki jej prac stanowią jedynie podstawę dla Zarządu Powiatu do przyznania stypendiów i określenia ich indywidualnej wysokości.

Zdaniem skarżącego istotne dla oceny legalności powołania komisji ds. stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych jest jedynie to, czy zadania, do których realizacji powoływana jest komisja mieszczą się w katalogu zadań publicznych powiatu. Katalog zadań publicznych powiatu zawarty jest w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i obejmuje między innymi zadania z zakresu edukacji publicznej. Szczegółowy zakres tych zadań jak i źródła ich finansowania określają ustawy.

Realizacja zadania z zakresu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych aczkolwiek mieści się w kategorii zadań publicznych leżących w gestii powiatów nie wynika z powszechnie I obowiązujących źródeł prawa. Podstawą do przyjęcia na powiat tych zadań jest bowiem I przystąpienie do Zintegrowanego Programu Rozwoju Regionalnego współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach realizacji priorytetu Wyrównywania szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne oraz umowa zawarta z Samorządem Województwa D. Procedura, której wynikiem jest przyjęcie przez powiat zadania przyznawania i wypłaty stypendiów nie determinuje charakteru i formy realizacji tego zadania w taki sposób w jaki zdeterminowana jest realizacja zadań ustawowych. Stąd zdaniem skarżącego realizacja zadania przyjętego jako zobowiązanie umowne następuje przez organy nie działające jako organy w znaczeniu ustrojowym. Wykonywanie tych działań nie tworzy stosunków adminstracyjnoprawnych lecz jedynie stosunki cywilnoprawne.

Mając powyższe na uwadze nieuzasadniony wydaje się być pogląd Wojewody przedstawiony w rozstrzygnięciu, jakoby § 6 ust. 1-3 uchwały nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych powiatu o. w sposób istotny naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 2 ust. 4, art. 8 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru niezależnie od argumentacji przedstawionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, podnosi, że spór o komisje rady powoływane poza strukturą ustrojową i procesową określoną w ustawach samorządowych był już rozstrzygany przez sądy administracyjne.

I tak tytułem przykładu organ nadzoru przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 1948/02). W tym orzeczeniu Sąd stwierdził, że "powołanie komisji rady poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład a w miarę potrzeby, także tryb działania."

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa.

Skarga zatem jest pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 76 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami.

Według zaś art. 77 powołanej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 ustawy).

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. (art. 79 ust. 4).

Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów powiatu ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Powołana ustawa o samorządzie powiatowym nie określa rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., którym Wojewoda, działając jako organ nadzoru stwierdził nieważność § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3 uchwały nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych powiatu o.

Według treści § 6 ust. 1 "Zarząd Powiatu O. w oparciu o wyniki prac komisji ds. stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych, zwanej dalej komisją, przyznaje stypendia i określa indywidualnie ich wysokość.

Komisje na okres roku szkolnego powołuje Zarząd Powiatu O. (ust. 2)

W skład komisji wchodzą:

-

Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego w O. jako przewodniczący,

-

przedstawiciel Wydziału Spraw Społecznych,

-

dwóch przedstawicieli Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Rady Powiatu O.,

-

przedstawiciele poradni psychologiczno-pedagogicznych wytypowany spośród pracowników pedagogicznych poradni. (ust. 3)

W podstawie prawnej powołano przepis art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Przepis ten stanowi "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów".

Z treści powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ stanowiący podejmuje uchwały w sprawie "zasad".

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "zasady".

Słownik języka polskiego pojęcie zasad interpretuje:

1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament".

2) "reguła norma postępowania, prawa podstawowe." (Słownik języka polskiego "Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 2002 r.; str. 1242).

To słownikowe wyjaśnienie pozwala przyjąć, iż w pojęciu "zasad" udzielania stypendium dla uczniów i studentów nie mieści się możliwość powołania komisji ds stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych.

Zasady, warunki i tryb przyznawania i przekazywania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych powiatu o. zostały skonkretyzowane w uchwale nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. w § 11 powyższej uchwały rada powierzyła jej wykonanie Zarządowi Powiatu.

W myśl art. 32 ust. 1 ustawy powiatowej organem wykonawczym jest zarząd powiatu. Zarząd powiatu wykonuje więc uchwały rady powiatu i zadania powiatu określane przepisami prawa.

Zarząd powiatu może realizować swoje ustawowe kompetencje samodzielnie bądź przy pomocy innych podmiotów.

W przepisie art. 33 powołanej ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do kręgu tych podmiotów należy starostwo powiatowe oraz jednostki organizacyjne powiatu, w tym powiatowy urząd pracy.

Z § 6 ust. 2 zakwestionowanej uchwały wynika, iż zarządowi powiatu zostały powierzone kompetencje do powołania komisji d/s stypendiów wyrównywania szans edukacyjnych.

Tymczasem powołanie wyżej wspomnianej komisji może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego.

W badanej sprawie nie wskazano normy, z której wynikałoby upoważnienie dla zarządu powiatu do utworzenia tego typu komisji.

Jak już na wstępie wywiedziono przepis powołany w podstawie prawnej uchwały Nr (...)Rady Powiatu O. z dnia (...) r. nie zezwala na powołanie komisji o której mowa w zakwestionowanym § 6.

Za upoważnienie do utworzenia określonej komisji nie można uznać zawartych przez Powiat umów bądź też porozumień z innym podmiotami.

Zauważyć należy, iż w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca udzielił upoważnienia do utworzenia komisji.

Przykładem tym jest przepis art. 38a który stanowi, iż "w celu realizacji zadań Starosty w zakresie zwierzchnictwa (...) tworzy się komisję bezpieczeństwa i porządku (...)."

Znane są także inne uregulowania prawne, które pozwalają na utworzenie konkretnych komisji. Wzorem tym jest ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.).

W świetle powyższych wywodów skarga i jej argumentacja okazały się nieuzasadnione.

Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza chociaż zakwalifikowanie i rozpatrywanie komisji jako składnika struktury organów powiatu nie znajduje uzasadnienia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.