Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 21 listopada 2006 r.
IV SA/Wr 668/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA-Henryk Ożóg.

Sędziowie WSA:-Wanda Wiatkowska-Ilków,-Marcin Miemiec (spraw.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pomocy rzeczowej na ekonomiczne usamodzielnienie się oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Po rozpatrzeniu odwołania L. F. od decyzji z dnia (...) r., Nr (...), wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., odmawiającej przyznania pomocy w formie rzeczowej, to jest samochodu półciężarowego w celu ekonomicznego usamodzielnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) r., Nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez L. F. dnia (...) r. do organu I instancji, o przyznanie pomocy w formie rzeczowej - samochodu półciężarowego o podanych cechach, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Organ I instancji odmówił przyznania pomocy, uzasadniając to odmową wskazania miejsca pobytu przez wnioskodawcę oraz ustalenia jego faktycznej sytuacji materialno-bytowej. Takie zachowanie L. F. organ zakwalifikował jako uchylanie się od udziału w postępowaniu dowodowym, którego skutkiem było wydanie decyzji negatywnej. Organ I instancji powołał się też na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Zgodnie z uchwałą, L. F. był zobowiązany do przedłożenia wymaganych dokumentów, a tego nie uczynił. Organ I instancji stwierdził, że L. F. kilkakrotnie odmówił przyjęcia ofert zatrudnienia z Urzędu Pracy. W uzasadnieniu powołano także fragment oświadczenia wnioskodawcy, że utrzymuje się z myślenia i z uszczęśliwiania ludzi. Organ ze swej strony podejmuje wszelkie kroki zmierzające do udzielenia wsparcia wnioskodawcy, jednak brak współpracy powoduje brak efektów tych działań. Organ I instancji zadeklarował udzielenie L. F. pomocy rzeczowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji powołało art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. W art. 43 ust. 5 ustalono, że pomoc taka następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Organ I instancji odmówił wnioskowanej pomocy, gdyż L. F. przedłożył niezbędnych dokumentów, określonych w powołanej uchwale Rady Miejskiej. Odmawiał też podania miejsca swego pobytu, uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się natomiast po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z oświadczeń L. F. zawartych w aktach sprawy wynika, iż mieszka on tymczasowo u osób znajomych, których adresu nie ujawnił. Twierdzi, że przebywa cztery godzinny dziennie na peronie (...) Dworca Głównego PKP we W. Wskazuje to miejsce jako właściwe do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz jako adres do doręczeń - mimo ostatecznej decyzji Prezydenta W. w sprawie odmowy zameldowania na pobyt stały pod adresem Dworca Głównego. Organ II instancji podkreślił ponadto, że z akt sprawy wynika, że pracownicy organu I instancji wielokrotnie udawali się na Dworzec Główny we W. oraz na jego peron (...). Nie zastali go tam jednak ani razu. Brak wiarygodności twierdzeń L. F. o zamieszkiwaniu na Dworcu Głównym potwierdzają też oświadczenia funkcjonariuszy Policji z Komisariatu na Dworcu Głównym oraz Straży Miejskiej. Ponadto korespondencja organu I instancji kierowana do L. F. na ten adres była także wielokrotnie zwracana.

Z akt sprawy wynika, że to sam odwołujący się skutecznie uniemożliwia pracownikom MOPS przeprowadzenie wywiadu. Wprowadzał pracowników organu w błąd, podając nieprawdziwe - w świetle zebranego materiału dowodowego - informacje, że mieszka na Dworcu Głównym we W. Mimo faktycznego czasowego zamieszkiwania u znajomych - nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu w tym miejscu i nie chciał podać tego adresu. W tym stanie rzeczy zarzut zasadniczy odwołania, że decyzja I instancji jest wadliwa z uwagi na wydanie jej bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako nieuzasadniony nie może być uwzględniony.

Ponadto, w myśl art. 43 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, podstawą odmowy przyznania pomocy społecznej na ekonomiczne usamodzielnienie się może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu albo poddania się przeszkoleniu zawodowemu. Z materiału sprawy wynika natomiast, że skarżący odmówił przyjęcia ofert pracy złożonych przez Urząd Pracy.

Według organu II instancji, postępowanie L. F. świadczy o braku jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może to stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Tę bierną, a równocześnie roszczeniową i krytyczną wobec MOPS postawę, potwierdzają również poglądy zawarte w odwołaniu na temat innych oferowanych form pomocy, jak odrzucenia ofert pracy czy nieskorzystanie z oferty skorzystania ze schroniska lub noclegowni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że ma problemy z podjęciem zatrudnienia z wynagrodzeniem pozwalającym na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb bytowych, w tym odpowiedniego wyżywienia, odzieży, obuwia, potrzeb w zakresie edukacji, kultury, w szczególności odpowiedniego i samodzielnego mieszkania. Wystąpił więc o zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie się. Zamierzał podpisać umowę na świadczenie usług przewozowych na rzecz jednej z firm kurierskich. Przedstawił także swe poglądy na temat rozliczania kosztów działalności gospodarczej, obejmujących jego zdaniem także wynajem potrzebnego mu lokalu mieszkalnego. Decyzja organu II instancji narusza rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jako wydana bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, bezzasadny jest zarzut skarżącego, dotyczący nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego jako przesłanki nieważności decyzji. Wywiadu nie przeprowadzono z uwagi na to, że skarżący skutecznie uniemożliwił jego przeprowadzenie. Wprowadzał w błąd pracowników organu I instancji poprzez informowanie, że mieszka na Dworcu Głównym PKP. Nie uprawdopodobnił w żaden sposób tego faktu. Nieprawdziwość tych informacji dowiedziono przez wielokrotne wizyty na dworcu pracowników organu I instancji, oświadczenia funkcjonariuszy Komisariatu Dworcowego Policji oraz Straży Miejskiej, a także zwroty przesyłek pocztowych, kierowanych tam do L. F.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), ustanawiający wymóg przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jako niezbędnego elementu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji z zakresu pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie wywiad taki nie został przeprowadzony. Organy orzekające przyjęły, że przyczyną nieprzeprowadzenia wywiadu było uniemożliwienie przez skarżącego, który w ten sposób naruszył ustawowy obowiązek współdziałania wyrażony w art. 11 ust. 2 ustawy. W konsekwencji nieprzyznanie wnioskowanego zasiłku było zasadne. Skarżący natomiast za nieprzeprowadzenie wywiadu obwinia pracowników organu I instancji. Twierdzi, że na skutek tego decyzja rażąco narusza art. 106 ust. 4 ustawy, a w konsekwencji, że decyzję wydano w warunkach nieważności, wyczerpujących dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Aby rozstrzygnąć tę sporną kwestię, należy powołać wzmiankowane przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia (ust. 1); pomoc w formie rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym (ust. 5). Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1). Decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Według art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się między innymi w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin.

Z powyższej regulacji prawnej wynika, że aby organ pomocy społecznej mógł ocenić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia kryteria wymienione w art. 38 ustawy, jest obowiązany ustalić to między innymi w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy. Poza jednym wyjątkiem dotyczącym przyznania biletu kredytowanego, wywiad jest obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Należy wszakże podkreślić, że obligatoryjność ta nie ma charakteru bezwzględnego. Postępowania administracyjne w sprawie z zakresu pomocy społecznej może być mianowicie także zakończone bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego decyzją negatywną w sytuacji braku współdziałania, polegającego na tym, że osoba lub rodzina ubiegająca się o świadczenie pomocy społecznej uniemożliwia przeprowadzenia takiego wywiadu. Gdyby bowiem przyjąć bezwarunkową obligatoryjność rodzinnego wywiadu środowiskowego, wówczas w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie można byłoby zakończyć merytorycznie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji ma jednak zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że pomimo starań pracowników organu I instancji nie udało im się przeprowadzić ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego. We wniosku z dnia (...) r. o udzielenie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie oraz w oświadczeniu z dnia (...) r. skarżący podał jako swój adres (miejsce zwykłego pobytu) ul. P. (...) we W., czyli Dworzec Główny PKP, peron (...). We wcześniej złożonym oświadczeniu z dnia (...) r. skarżący stwierdził, że przebywa gościnnie w mieszkaniu znajomej, która aktualnie przebywa w W. B. Jego oficjalnym adresem uznanym przez Urząd Miejski W. są jednak (...) m-peronu (...) na Dworcu Głównym we W., za które płaci czynsz (odszkodowanie) w wysokości (...) zł miesięcznie. Miejscem do przeprowadzenia wywiadów są właśnie owe (...) m-peronu (...). Przebywając tam skarżący odpoczywa bądź spożywa posiłki. Z kolei w oświadczeniu z dnia (...) r. skarżący powtórzył żądanie przeprowadzenia wywiadu w tym miejscu. Oświadczył, że tak będzie do chwili uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Do chwili zameldowania skarżącego na pobyt stały jest to jego obowiązujący adres zamieszkania.

Sąd podkreśla, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej wywiad środowiskowy jest bardzo istotny. Jest to bowiem sposób zbierania informacji, prawnie doniosła rozmowa ze starającym się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jego rodziną). Jest to swoisty tryb postępowania dowodowego. Kwestionariusz tego wywiadu, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 77, poz. 672) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającego na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W § 1 pkt 1 rozporządzenia określa się sposób przeprowadzania takiego wywiadu. Rozporządzenie wymaga przeprowadzenia wywiadu w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (§ 2 ust. 1) oraz stanowi, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu (ust. 3). Przed przystąpieniem do przeprowadzenia wywiadu pracownik socjalny uprzedza osobę lub rodzinę, z którą przeprowadza wywiad, o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 4. ust. 1). Organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o pomoc materialną obowiązane są ustalić rzeczywistą sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten zostaje osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub w miejscu pobytu strony. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie lub jej wspólnie gospodarującej rodziny.

W sprawie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie dochodzi jeszcze dodatkowy wymóg. Otóż na podstawie art. 43 ustawy o pomocy społecznej, Rada Miejska W., w drodze powołanej uchwały z dnia (...) r., określiła szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

Spełnienie powyższych wymogów prawnych pozwala dopiero na ustalenie, czy istnieje potrzeba wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej i czy osoba ubiegająca się o taką pomoc kwalifikuje się prawnie do udzielenia takiej pomocy. Organy I i II instancji wykazały, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie dostarczył dokumentów, określonych w § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest możliwości zameldowania osoby skarżącego pod adresem peronu (...) na Dworcu Głównym, przy ul. P. (...) we W. W toku postępowania administracyjnego wykazano, że pod takim adresem brak jest też możliwości doręczenia przesyłki pocztowej. Wprawdzie ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. N.130, poz. 1188) daje nadawcy w art. 3 pkt 1) określającego adres, swobodę w oznaczeniu adresata przesyłki oraz miejsca doręczenia, lecz powinien to być adres, pod którym poczta jest w stanie doręczyć przesyłkę. Adres Dworca Głównego nie spełniał tego wymogu i skarżący powinien mieć tego świadomość po nieudanych usiłowaniach dostarczenia mu pism urzędowych na ten adres.

Sądowi wiadomo jest z urzędu, że na peronie (...) Dworca Głównego osoba fizyczna (człowiek) nie może mieć miejsca pobytu. Jest to bowiem miejsce publiczne, przeznaczone prawnie do przejściowego przebywania podróżnych bądź też osób im towarzyszących. Sądowi jest także wiadomo z urzędu, że inne osoby, w szczególności takie, które zamierzają z tego miejsca uczynić swe miejsce "zwykłego" pobytu, są stamtąd skutecznie usuwane przez publiczne służby porządkowe - SOK, Straż Miejską lub przez Policję. Skarżący nie miał także tytułu prawnego do zalegalizowania tam swego pobytu. Bezzasadne jest bowiem powoływanie się przez skarżącego na zapłatę czynszu z tytułu zajmowania bliżej nieokreślonych (...) m-peronu (...). Oznacza to zarówno prawny jak i faktyczny brak możliwości określenia peronu (...) na Dworcu Głównym jako miejsca zwykłego pobytu skarżącego, a w konsekwencji - brak możliwości przeprowadzenia w tym miejscu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu I instancji wielokrotnie przebywali służbowo na Dworcu Głównym we W., także na peronie (...), w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym. Pracownicy organu I instancji byli na dworcu w dniach: (...), (...), (...) r.; (...) r.; (...), (...) i (...) r. razem z funkcjonariuszami Straży Miejskiej. W żadnym z tych terminów nie zastali skarżącego na Dworcu Głównym. Sąd stwierdza, że pracownicy organu I instancji podjęli szereg bezskutecznych prób nawiązania kontaktu ze skarżącym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym przez niego miejscu pobytu, to znaczy na Dworcu Głównym PKP we W. Podejmowali też inne próby ustalenia bytności skarżącego na Dworcu Głównym, kierując zapytania do Policji i SOK. Z pisma Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia (...) r. wynika, że po dokonaniu analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono, aby w (....) r. L. F. był kontrolowany czy zidentyfikowany przez służbę patrolowo-interwencyjną Policji. Z pisma Komendy Regionalnej SOK we W. Rejon we W. z dnia (...) r. wynika natomiast, że nie dysponuje ona danymi L. F. Nie tworzy bowiem bazy danych, dotyczącej osób, w stosunku do których funkcjonariusze SOK podejmują interwencje.

W oparciu o powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że skarżący świadomie wprowadzał w błąd pracowników organu I instancji, wskazując jako miejsce swego pobytu Dworzec Główny we W. Z oświadczeń skarżącego zawartych w aktach administracyjnych wynika bowiem, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący przebywał w istocie w mieszkaniu znajomej, która wyjechała za granicę. Nie ujawnił jednak adresu tego mieszkania, powołując się bezzasadnie na przepisy o ochronie danych osobowych. Chodziło natomiast o podanie informacji zgodnej z dyspozycją art. 107 § 1 ustawy o pomocy społecznej, mającej na celu zlokalizowanie miejsca zamieszkania skarżącego, w którym powinno się przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy.

Sąd stwierdza więc, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyłącznie z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który wprawdzie wiedział o potrzebie jego przeprowadzenia, ale jednocześnie skutecznie to uniemożliwiał. Z takich samych powodów skarżący nie spełnił warunków określonych w powołanej uchwale Rady Miejskiej W.

W konkluzji Sąd podkreśla, że postępowanie skarżącego charakteryzowało się notorycznym brakiem współdziałania z organem I instancji. Na skutek tego organ I instancji, w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadnie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy rzeczowej na ekonomiczne usamodzielnienie się. W konsekwencji bezzasadny jest więc zarzut nieważności zaskarżonej decyzji wyczerpujący dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podniesiony przez skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.