Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 26 stycznia 2007 r.
IV SA/Wr 657/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA-Henryk Ożóg.

Sędziowie WSA:-Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.),-Lidia Serwiniowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie przyznania pustostanu położonego w K. przy ul. Ł. (...) na rzecz A. P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie przyznania pustostanu położonego w K. przy ul. Ł. (...) na rzecz A. P. zamieszkałej w K. przy ul. P. (...).

Przedmiotową uchwałą Rada wyraziła zgodę na przyznanie pustostanu o powierzchni (...) m2 położonego w K. przy ul. Ł. (...) na rzecz rodziny A. P. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada wskazała, między innymi, art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005, nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Przepis ten daje radzie gminy kompetencję do uchwalenia zasad i określenia kryteriów wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Organ nadzoru wskazał, iż przepis art. 21 ust. 3 ww. ustawy reguluje, co uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna zawierać. Stanowi on, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7)

kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Działając na podstawie tej kompetencji rada gminy może uchwalić zasady i określić kryteria wynajmowania lokali wchodzących w mieszkaniowy zasób gminy. Rada Miejska w K. podjęła taką uchwałę. W dniu (...) r. uchwaliła uchwałę nr (...) w sprawie zasobu mieszkaniowego oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. Rada uregulowała więc, zgodnie ze swoją ustawową kompetencją, zasady wynajmowania lokali. Określiła w nich również kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zdaniem Wojewody, Rada nie ma kompetencji do udzielenia zgody indywidualnym osobom na przyznawanie im lokali wchodzących do gminnego zasobu mieszkaniowego. To, komu i w jakim trybie przydzielane jest mieszkanie reguluje uchwała Rady w sprawie zasad wynajmowania lokali zaś jej wykonanie należy do organu wykonawczego gminy. Rada, podejmując uchwałę nr (...) z (...) r. przekroczyła zatem swoje kompetencje.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.l i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania w oparciu o art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na fakt, iż zaskarżona przez organ nadzoru uchwała po upływie terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została przez organ wykonawczy gminy wykonana wywołując w następstwie nieodwracalne skutki prawne.

Organ podniósł, iż zaskarżona przez organ nadzoru uchwała nie jest pierwszą dotyczącą wskazania imiennie osoby ubiegającej się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. W poprzednich okresach Rada Miejska podejmowała kilkakrotnie podobne uchwały, które po przesłaniu ich organowi nadzoru nie wzbudzały zastrzeżeń. Przykładem może być uchwała nr (...) z dnia (...) r. podjęta przez Radę Miejską w oparciu o identyczne podstawy prawne, co zaskarżona uchwała, która nie została zakwestionowana w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru i nie została zaskarżona przez ten organ w trybie określanym w art. 93 ust. 1 ustawy do sądu administracyjnego.

Wobec braku zastrzeżeń organu nadzoru i nie stwierdzania przez ten organ nieważności kilku podobnej treści uchwał Rady Miejskiej w K. podejmowanych w latach 2004-2006, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała - w oparciu o dotychczasową praktykę organu nadzoru - w przekonaniu, iż legalność tej uchwały jak też wcześniej podejmowanych podobnych uchwał nie budzi wątpliwości.

Wobec upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i braku rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego legalność uchwały, organ wykonawczy gminy uchwałę tę wykonał, zawierając umowę najmu lokalu z osobą wskazaną do jego zasiedlenia. Umowa została zawarta na okres bezterminowy i wywołała określone skutki cywilnoprawne. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oznaczałoby konieczność rozwiązania umowy najmu. Taka decyzja wywoła niewątpliwie spór sądowy, w toku którego najemca wywiedzie skutecznie racje przemawiające za utrzymaniem umowy najmu, bowiem nie może on - działając w dobrej wierze - ponosić ujemnych konsekwencji za działania organu wykonawczego gminy oparte na uchwale kwestionowanej przez organ nadzoru w trybie procesowym przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Burmistrza bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z możliwości zastosowania przy rozpatrywaniu skargi przez WSA z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym równoczesnego zobowiązania Rady Miejskiej w K. do zaniechania podejmowania podobnej treści uchwał w przyszłości jako nie odpowiadających obwiązującym regulacjom prawnym.

W pismach procesowych z dnia (...) r. i z dnia (...) r. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. podniósł, iż przedmiotowa uchwała została podjęta wskutek błędnego poinformowania radnych na sesji Rady w dniu (...) r. przez Burmistrza. Rada Miejska, zatem w pełni akceptuje skargę Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia (...) r. nr (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego.

Wojewoda D. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie przyznania pustostanu położonego w K. przy ul. Ł. (...) na rzecz A. P. zamieszkałej w K. przy ul. P. (...), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę taką organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku wojewoda nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego.

Podstawę materialnoprawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005, nr 31, poz. 266 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 21 ust. 3 pkt 7. Z treści postanowień art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika norma nakazująca radzie gminy określić w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w szczególności kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Określone w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 zasady i kryteria są zawarte w katalogu otwartym (wyliczenie ma charakter przykładowy), co upoważnia gminy do rozwinięcia i wprowadzenia jeszcze innych dodatkowych warunków.

Uchwała rady, podjęta na podstawie przepisu art. 21 ust. 3 pkt 7 powinna stanowić akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2002 r., II SA/Wr 177/02, OSS 2002, nr 3, poz. 73), czyli powinna zawierać normy abstrakcyjne i generalne obowiązujące na obszarze działania Rady Miasta K. Uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Dodać należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229).

Działając na podstawie ustawowej kompetencji rada gminy może uchwalić zasady i określić kryteria wynajmowania lokali wchodzących w mieszkaniowy zasób gminy. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w K. podjęła taką uchwałę. W dniu (...) r. uchwaliła uchwałę nr (...) w sprawie zasobu mieszkaniowego oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. Organ stanowiący gminy uregulował więc, zgodnie ze swoją ustawową kompetencją, w drodze aktu prawa miejscowego, zasady wynajmowania lokali. Określił w nich również kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

W zaskarżonej uchwale rada przyznała pustostan położony w K. przy ul. Ł. (...) na rzecz A. P. W ocenie Sądu, akt ten został wydany z przekroczeniem kompetencji ustawowo przyznanych radzie. W zakresie pojęciowym "zasad i kryteriów", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy, nie mieści się bowiem kompetencja organu stanowiącego gminy do przyznawania konkretnego lokalu wskazanej imiennie osobie. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż rada nie ma kompetencji do udzielenia zgody indywidualnym osobom na przyznawanie im lokali wchodzących do gminnego zasobu mieszkaniowego. To, komu i w jakim trybie przydzielane jest mieszkanie reguluje uchwała Rady w sprawie zasad wynajmowania lokali zaś jej wykonanie, wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia, należy do organu wykonawczego gminy. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Tym samym nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione przez Burmistrza Miasta K. w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania.

Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej w K. nr (...) z (..) r. Skargę należało zatem uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.