Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 5 września 2006 r.
IV SA/Wr 64/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie WSA: Małgorzata Masternak-Kubiak Marcin Miemiec (spraw.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla decyzję I i II instancji.

Uzasadnienie faktyczne

J. M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego na zakup środków czystości oraz przyznanie mu kwoty (...) zł na opłacenie zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia, niezbędnego do przedłożenia komisji powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Decyzją z dnia (...) r., Nr (...) odmówiono żądaniu. W uzasadnieniu stwierdzono, że brak wystarczających środków finansowych przy dużej liczbie osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego nie pozwala na realizację wszystkich zgłaszanych potrzeb. Pomoc przyznawana jest w szczególności na zakup żywności, wyrobienie dowodu osobistego i dofinansowanie do ogrzewania mieszkania w sezonie grzewczym.

J. M. odwołał się od powyższej decyzji. Wniósł o jej uchylenie i przyznanie pomocy właściwej i koniecznej do przeżycia, bądź o poparcie złożonego wniosku o zezwolenie na opuszczenie Polski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz na art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), decyzją z dnia (...) r., Nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji II instancji stwierdzono, że J. M. kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego, którego mu jednak nie przyznano. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby rodzin i osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych jest zadaniem własnym gminy, realizowanym z jej budżetu. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, które może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nie oznacza to jednak dowolności w przyznawaniu środków na ten cel. Zasiłek celowy jest przyznawany w zależności od środków posiadanych przez gminę. Zdaniem organu II instancji, odmowa przyznania zasiłku celowego w sytuacji braku wystarczających środków pieniężnych na uwzględnienie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie jest naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na brak środków, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. nie ma możności świadczenia tej pomocy na wszystkie zgłaszane cele. Sytuacja finansowa ośrodka zobowiązuje do takiego gospodarowania środkami finansowymi, aby zapewnić udzielenie pomocy wszystkim, którzy w myśl ustawy mają do niej prawo. Udziela się jej wielokrotnie w symbolicznym wymiarze, w pierwszej kolejności na zakup żywności, w zależności od dochodu wnioskodawcy, wielkości rodziny, liczby dzieci w rodzinie, ich wieku, choroby czy niepełnosprawności.

Organ II instancji wyjaśnił także, że odwołujący się jest objęty pomocą społeczną od (...) r. W (...) r., oprócz przyznanego zasiłku stałego od (...) do (...) (w (...) w wysokości (...) zł, od (...) do (...) - (...) zł, x (...)m-cy = (...) zł, w (...) - (...) zł), otrzymał także zasiłki celowe na zakup żywności w kwocie po (...) zł w miesiącach: (...), (...), (...), (...) i (...) r. i (...) zł w (...); zasiłek celowy za zakup węgla w kwocie (...) zł w (...) i na okres 2 miesięcy ((...) - (...)) zasiłek okresowy w kwocie po (...) zł miesięcznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem skarżącego, przeprowadzone postępowanie w sprawie oraz uzasadnienie decyzji jest dowodem nieludzkiego traktowania, przewidzianego w art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący podniósł, że nie przebywa dobrowolnie na terenie Państwa Polskiego. Stwierdził, że nawet trzymanie psa w niewoli oraz głodzenie go jest przewidziane w Kodeksie Karnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.).

Ustawa o pomocy społecznej stanowi w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Termin ten nie ma jednak praktycznego znaczenia. Nie wskazuje bowiem zakresu owej niezbędności, która może obejmować tylko środki zabezpieczające minimum biologicznej egzystencji człowieka. Może też oznaczać zaspokojenie różnorodnych potrzeb społecznych.

Artykuł 3 ust. 3 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze.

Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. J. M. nie ma żadnego własnego dochodu. Utrzymuje się z zasiłku okresowego oraz z innych świadczeń pomocy społecznej. Niesporna jest zatem konieczność udzielenia mu pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, że wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy społecznej, w tym organ I instancji, dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Posiadane środki muszą być rozdzielane pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Kontroli tej podlega bowiem także sposób interpretowania przez organ - występujących w tekście normatywnym - pojęć nieostrych, a w analizowanym tu przypadku, zwłaszcza pojęcia "możliwości pomocy społecznej".

Sąd stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył sprawy indywidualnie. Decyzja została sporządzona na formularzu, do którego wpisano jedynie dane osobowe i adresowe skarżącego oraz treść rozstrzygnięcia. Standardowe uzasadnienie decyzji zawiera wzmiankę o tym, że brak wystarczających środków finansowych przy dużej ilości osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego nie pozwala na realizację wszystkich zgłaszanych potrzeb. Pomoc przyznawana jest w szczególności na zakup żywności, wyrobienie dowodu osobistego i dofinansowanie do ogrzewania mieszkania w sezonie grzewczym.

Takie ogólnikowe stwierdzenie narusza przepisy art. 7 oraz 77 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, czy też innymi słowy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy.

W świetle powyższych regulacji, możliwości płatnicze organu pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym oraz być przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Powinny z nich jasno wynikać przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Organy orzekające nie czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów naruszyły także art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tym zakresie Sąd stwierdza, że żądania skargi są zasadne.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oparto na ustaleniach i wnioskach zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jednak danych dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. oraz wskazujących liczbę osób objętych pomocą. Świadczy to jednoznacznie o tym, że organ, odmawiając skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, naruszył prawo i przekroczył granice uznania administracyjnego. Organ bowiem nie wykazał, czy nieprzyznanie J. M. zasiłku celowego w zakresie jego wniosku wynikało z zasady, przyjętej przez organ I instancji, że wskazane przez skarżącego cele nie są w ogóle wspierane w formie zasiłków celowych, czy też są wspierane, ale według kryteriów, których skarżący nie spełnił. Organy orzekające w sprawie nie poddały zatem ocenie wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było nieudzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzję o nieprzyznaniu pomocy organy nie uzasadniły w sposób przekonujący, nie podając wielkości środków pozostających do rozdysponowania i liczbę osób (rodzin) objętych pomocą.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzeczono jak w sentencji.