IV SA/Wr 455/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3077725

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r. IV SA/Wr 455/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sędziowie WSA: Bogumiła Kalinowska (spr.), Asesor Marta Pająkiewicz-Kremis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M.D. od decyzji wydanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w (...) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...), w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak zauważyło Kolegium, z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że została ona wydana na podstawie art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; zwana poniżej w skrócie u.p.s.), § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) oraz art. 104 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji po rozpoznaniu wniosku z dnia 7 maja 2019 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, wskazując jako przyczynę brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym.

Dla uzasadnienia swojego stanowiska, organ pierwszej instancji wskazał na bierność strony w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, która uniemożliwiła organowi dokonanie faktycznych ustaleń zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, 4a, 5, 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podniósł, że termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego został ustalony na dzień (...).05.2019 r. W wyznaczonym dniu pracownik socjalny udał się z wizytą do skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w momencie, w którym skarżący dowiedział się, że kwestionariusz wywiadu nie będzie wypełniany przez kalkę i nie otrzyma on odrębnej kopii kwestionariusza, odmówił przeprowadzenia wywiadu. Pracownik socjalny poinformował skarżącego, iż ma on prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów w siedzibie organu zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a., natomiast kwestionariusza wywiadu środowiskowego nie sporządza się przez kalkę. Jak wynika z protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego w dniu (...).05.2019 r. strona nie wpuściła pracownika socjalnego do mieszkania, tym samym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym, w dniu (...).05.2019 r. do skarżącego zostało wysłane wezwanie do ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które zostało odebrane osobiście przez stronę w dniu (...).05.2019 r. W dniach (...).05.2019 r. oraz (...) 05.2019 r. pracownik socjalny po raz kolejny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w dacie (...).05.2019 r. zostało wysłane do skarżącego wezwanie do doręczenia dowodów w celu ustalenia jego stanu dochodowego i sytuacji majątkowej. Powyższe wezwanie strona odebrała osobiście w dniu (...).06.2019 r. i nie zgłosiła się do pracownika socjalnego oraz nie udzieliła odpowiedzi do dnia wydania wskazanej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja rażąco narusza prawo.

Organ odwoławczy podzielił przedstawiony w uzasadnieniu organu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy i odniósł się do postępowania skarżącego wobec działań organu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego skarżący wykazał brak współdziałania z organem rozpoznającym wniosek o pomoc społeczną. Organ przytoczył brzmienie art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dalej podniósł, iż z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że pracownik socjalny podejmował próby ustalenia ze skarżącym terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym celu przesłał pisemne wezwanie, a także przybył do miejsca zamieszkania skarżącego w terminie ustalonym w dniu składania wniosku tj. (...).05.2019 r. Wszystkie te działania nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, pomimo że strona została pouczona o skutkach braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nie podał, do dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji, terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy podniósł również, że skarżący wnosząc podanie o przyznanie pomocy społecznej winien liczyć się z koniecznością udostępniania danych w zakresie posiadanego stanu dochodowego i majątkowego tym bardziej, że skarżący przed okresem rozpoczęcia działalności gospodarczej korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przez okres prawie 23 lat i znany jest mu obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym. Dodatkowo wskazano, że skarżący był wzywany pismami do dokonania określonych czynności, był także pouczany o skutkach niewywiązywania się z zobowiązania, jednak przejawiał on bierną postawę. Okoliczności te uniemożliwiają ustalenie występowania pozytywnych i negatywnych przesłanek do przyznania wnioskowanego zasiłku z pomocy społecznej, w szczególności czy zostało spełnione kryterium dochodowe. Jak podkreślono wywodząc na podstawie znajomości wcześniejszych akt sprawy - skarżący posiada na prawach własności dom o powierzchni (...) m2 w zabudowie szeregowej, działkę o powierzchni (...) m2, samochód osobowy marki H. - rocznik 2011, prowadził uprzednio działalność gospodarczą (usługi (...)) oraz zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna, jednak bez prawa do zasiłku. W ocenie organu, zarejestrowany stan posiadania przez skarżącego ruchomości i nieruchomości znacznie odbiega od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną i wymaga ustalenia, czy skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co tym bardziej uzasadnia zebranie aktualnych danych odnośnie do sytuacji w jakiej pozostaje.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Na poparcie skargi skarżący między innymi zarzucił, że przed wydaniem decyzji przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie mógł zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Podniósł, że pracownik socjalny miał obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy w dniu (...).05.2019 r., czego z własnej woli nie uczynił. Zdaniem skarżącego pracownik socjalny podał nieprawdziwe informacje dotyczące wywiadu środowiskowego, a skarżący nie utrudniał postępowania administracyjnego. Wskazał również na stronniczość organu i dopuszczenie się poplecznictwa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także na przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, czyli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Przeprowadzając wskazaną kontrolę stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria oceny wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej, zdaniem Sądu skarga była nieuzasadniona. Nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego ani też prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, tak by istniały podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie rozważań należy wskazać na zasady ogólne przepisów dotyczących pomocy społecznej, sformułowane w art. 2 ust. 1 i art. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.), zgodnie z którymi, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodatkowo pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania należy wskazać, że instytucja pomocy społecznej jest stosowana wyjątkowo, kiedy w rzeczywistości stwierdzone zostanie, że określony podmiot nie jest w stanie poprawić swojej sytuacji życiowej.

Punkt wyjścia w rozpatrywanej sprawie stanowi analiza art. 4 u.p.s., który odwołuje się do obowiązku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej przez osoby i rodziny z takiej pomocy korzystające. Art. 4 u.p.s. jako jeden z celów pomocy społecznej, wymienia aktywizację świadczeniobiorców. Kwestia współdziałania beneficjenta świadczenia z organem pomocy społecznej jest kilkakrotnie podniesiona w ustawie. Dokonując zatem analizy całego tego aktu prawnego można zauważyć, że kluczowym założeniem ustawodawcy nie było stałe wyręczanie obywatela w zaspokajaniu jego potrzeb, ale udzielenie mu tymczasowego wsparcia, a w szczególności wskazanie odpowiednich postaw, dla osiągnięcia przez niego samodzielności w pokonywaniu trudności życiowych. Założenie współpracy polegać ma zatem na odpowiednim reagowaniu przez świadczeniobiorcę na zaproponowane przez organ pomocy społecznej rozwiązania, dla bardziej świadomego i korzystniejszego decydowania o sobie i swojej sytuacji życiowej.

Wyrazem powyższych założeń jest unormowanie wprowadzone do art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazać zatem należy, że podmiot nie może pozostawać bierny w sytuacji, w której ubiega się o świadczenie z pomocy społecznej, bowiem sama bierność stanowi samoistną podstawę dla odmowy przyznania świadczenia (taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. III SA/Kr 1361/19). Nie jest rolą organu oferowanie pomocy w sytuacji, w której świadczeniobiorca się o nią starający nie wykazuje postawy świadczącej o zasadności jej przyznania. Przejawianie przez osobę zainteresowaną otrzymaniem wsparcia ze środków pomocy społecznej zachowań biernych tudzież utrudniających przeprowadzenie przez organ czynności wyjaśniająco-dowodowych wskazuje, że cele dla których owo świadczenie miałoby zostać ustanowione, nie zostaną osiągnięte, a potencjalny beneficjent nie rozumie charakteru pomocy, która może być mu ofiarowana.

Dopełnieniem przyjętej przez ustawodawcę reguły współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej stanowi przepis art. 107 ust. 1 i 4a u.p.s., nakładający na organy rozpoznające wniosek o przyznanie pomocy obowiązek przeprowadzenia z osobą ubiegającą się o świadczenie - wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie, rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnego rodzaju dowodem w sprawie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc. Konieczne jest zatem, aby osoba, u której rodzinny wywiad środowiskowy ma zostać przeprowadzony, wyraziła na niego zgodę oraz by współdziałała w zakresie całej tej czynności z pracownikiem socjalnym.

Wobec takiego stanu prawnego, należy odnieść się do realiów rozpoznawanej sprawy. Po analizie akt administracyjnych Sąd podziela ocenę organów administracji obu instancji, że skarżący swoim postępowaniem uniemożliwił dokonanie koniecznych ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 7, art. 8, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s. Jak wynika bowiem z akt postępowania administracyjnego, w dniu 13 maja 2019 r. pracownik socjalny udał się z wizytą do skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w momencie w którym skarżący dowiedział się, że kwestionariusz wywiadu nie będzie wypełniany przez kalkę i nie otrzyma on odrębnej kopii kwestionariusza, odmówił on przeprowadzenia wywiadu. Dodatkowo podejmowane były kolejne próby przeprowadzenia w miejscu zamieszkania skarżącego wywiadu środowiskowego w dniach (...).05.2019 r. oraz w dniu (...).05.2019 r. W dacie (...).05.2019 r. do skarżącego zostało wysłane wezwanie do ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które zostało odebrane osobiście przez stronę w dniu (...).05.2019 r., natomiast w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w dniu (...).05.2019 r. zostało wysłane do skarżącego wezwanie do doręczenia dowodów w celu ustalenia jego stanu dochodowego i sytuacji majątkowej. Powyższe jednak spotkało się z brakiem reakcji po stronie skarżącego.

W ocenie Sądu organ administracji podjął wszelkie możliwe próby zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 107 ust. 1 u.p.s. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy, jednak z uwagi na postawę skarżącego uniemożliwiającą przeprowadzenie omawianej czynności procesowej nie dokonano koniecznych ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie tylko bowiem nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, unikał kontaktu, ale również pozostawił bez jakiejkolwiek odpowiedzi zapytania organu w kwestii określenia nowego, dogodnego dla skarżącego terminu celem wdrożenia tego środka dowodowego oraz nie przedstawił mimo wezwania organu żadnej dokumentacji ani wyjaśnień dla zobrazowania sytuacji majątkowej oraz poziomu osiąganych dochodów. Z uwagi na ustawowo uwarunkowaną konieczność współpracy pomiędzy organem pomocy społecznej oraz osobą ubiegającą się o świadczenie, nie można oczekiwać by organ wbrew woli wnioskującego dokonywał czynności mających na celu przyznanie świadczenia. Nie jest rzeczą organu wykazanie okoliczności uzasadniających przyznanie wsparcia w konkretnym przypadku, lecz to osoba wnioskująca o świadczenie musi podjąć wysiłek dla przedstawienia swej sytuacji życiowej, a tym samym wykazać zasadność przyznania jej określonej pomocy ze środków publicznych. Skarżący tymczasem nie podjął żadnych kroków, które zmierzałyby do tego celu. Przeciwnie, wręcz utrudniał pracę organu, który zmuszony wykreowaną przez skarżącego sytuacją, podejmował szereg działań procesowych nie przynoszących wszakże żadnego efektu.

W takim świetle, zdaniem Sądu, należy zaaprobować twierdzenia i ocenę organów obu instancji, w zakresie w jakim przedstawiły one przesłanki swojej decyzji, odmawiającej uwzględnienia żądania skarżącego. Skarżącemu znany był bowiem obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej, ponieważ został o nim poinformowany. Organy administracji podejmowały co najmniej kilka prób dokonania stosowanych ustaleń, podjęcia współpracy z skarżącym celem umożliwienia mu uzyskania świadczenia zgodnie z wymogami prawa, na co skarżący jednak nie przystał.

Jak sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w tezach do wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygnaturze akt I OSK 331/16 - organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego przyznaniem wsparcia ze środków pomocy społecznej uprawnia organ do powstrzymania się od udzielania takiej pomocy.

Skarżący nie może skutecznie kontestować legalnie podejmowanych przez organ czynności procesowych, do przeprowadzenia których organy zostały umocowane normami ustawowymi.

Za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący niemożności zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, ponieważ jak wynika z akt sprawy pracownik socjalny w dniu (...).05.2019 r. poinformował skarżącego o prawie wglądu do akt, dodatkowo nie ma również dokumentu świadczącego o tym, by odmówiono wydania wskazanej dokumentacji. Lektura akt nie daje żadnego asumptu do twierdzenia, że doszło do zjawiska "fabrykowania notatek urzędowych" przez pracowników organu. Bezprzedmiotowy jest również zarzut przewlekłości postępowania. Abstrahując bowiem od faktu, iż postawa skarżącego wpłynęła na czas trwającego postępowania wobec komplikacji związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, o czym wyżej, to ocena zarzutu tego rodzaju mogłaby się dokonać jedynie w odrębnym trybie, to znaczy w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego ani materialnego - skargę oddalono w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.