Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 20 października 2006 r.
IV SA/Wr 453/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.).

Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński, WSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P. P. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie zdolności do czynnej służby wojskowej uchyla orzeczenie I i II instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. wydała w dniu (...) r. orzeczenie nr (...) w sprawie zdolności mł. chor. szt. rez. P. P. do czynnej służby wojskowej. Podała, że w dniu (...) r. na zarządzenie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W. przeprowadziła badanie lekarskie mł. chor. szt. rez. P. P., u którego rozpoznała: 1) obustronne osłabienie słuchu, bez zaburzeń równowagi ciała (§ 21 pkt 2), 2) przebyty uraz skrętny stawu skokowo-goleniowego lewego, bez trwałych następstw (§ 77 pkt 5), 3)wygojone złamanie V-ej kości śródstopia lewego, bez trwałych następstw, 4) obniżenie ostrości wzroku oka lewego. V op 0,9 i V ol 0,6 (§ 13 pkt 1), 5) zaburzenia adaptacyjne przedłużone (§ 67 pkt 2) i powołując się na rozporządzenie MON z dnia 10 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 1422, Załącznik nr 2) oraz rozporządzenie MON z dnia 25 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 151, poz. 1595, Załącznik nr 2), uznała go za zdolnego do zawodowej służby wojskowej w Gr. II - kategoria "Z". Orzekła również, że schorzenia ad. 1), 2) i 3) rozpoznań pozostają w związku z zawodową służbą wojskową w następstwie wypadków - schorzenie ad. 1) rozp. orzeczenie TWKL w Ż. Nr(...) z dnia (...) r., schorzenie ad. 2) rozp. orzeczenie RWKL we W. nr (...) z dnia (...) r., schorzenie ad. 3) rozp. orzeczenie RWKL we W. nr (...) z dnia (...) r., zaś schorzenia ad. 4) i 5) rozpoznań nie pozostają w związku z zawodową służbą wojskową.

Orzeczenie to nie zawiera uzasadnienia.

P. P. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia, w którym podał, że wnosi o jego zmianę w części dotyczącej klasyfikacji rozpoznania w punkcie 8 podpunkt 1 (§ 21 pkt 2) na obustronne przytępienie słuchu bez zaburzeń równowagi ciała, gdyż jak twierdzi badania audiometryczne, które wykonywano mu wielokrotnie oceniając jakościową i ilościową utratę słuchu wykazywały niedosłuch średniego stopnia. Opisał również sposób przeprowadzania tych badań, możliwości leczenia tego schorzenia oraz objawy z nim związane, które u niego występują. Stwierdził także, iż w jego przypadku znajduje zastosowanie § 21 pkt 3-5 rozporządzenia MON z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Wniósł także o zmianę wyżej wskazanego orzeczenia w części dotyczącej stopnia zdolności do służby wojskowej w punkcie 9 i zaliczenie go do III grupy inwalidzkiej. Domagał się również uznania, że rozpoznane u niego zaburzenia adaptacyjne przedłużone pozostają w związku z zawodową służbą wojskową.

Dodał także, iż jego dolegliwości osłabły po zwolnieniu ze służby, jednakże obecnie w związku z dysfunkcją słuchu i trudnościami jakie przeżywa zaczynają się odnawiać.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska we W. wydała w dniu (...) r. orzeczenie nr (...), którym z powołaniem się na przepis art. 127 § 1 i art. 138 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1, § 27 ust. 4, § 31 i § 32 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej, właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422 z późn. zm.), § 11 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 grudnia 1994 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, emerytów i rencistów wojskowych (Dz. U. Nr 131, poz. 665 z późn. zm.) oraz § 5 pkt 7 i § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r.w sprawie utworzenia wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. Nr 151, poz. 1594), utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. W części wstępnej swojej decyzji podała, że orzeczenie wydaje po rozpatrzeniu odwołania mł. chor. rez. P. P. od orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej w Gr II - zdolny do zawodowej służby wojskowej - Kat. "Z".

W uzasadnieniu wskazała, że skarżący wniósł o zmianę rozpoznania dotyczącego narządu słuchu, zaliczenie go do III grupy inwalidztwa oraz uznanie schorzenia wymienionego w pkt 8 ppkt 5) zakwalifikowanego wg § 67 pkt 2 z załącznika Nr 2 do rozporządzenia MON z dnia (...) r. za pozostające w związku ze służbą wojskową.

Podała, że po rozpatrzeniu odwołania, analizie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej oraz wykonaniu w trybie odwoławczym dodatkowych badań specjalistycznych nie stwierdziła nieprawidłowości mogących stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia w związku z czym utrzymała je w mocy.

Wskazała, że rodzaj i stopień nasilenia zaburzeń ze strony narządu słuchu został ustalony w oparciu o wynik przeprowadzonego dla potrzeb orzeczniczych badania lekarskiego specjalistycznego otolaryngologicznego, audiometrycznego oraz badania audiometrycznego komputerowego metodą Bera, w świetle których schorzenie to mieści się w zakresie pojęciowym § 21 pkt 2 z załącznika Nr 2 do rozporządzenia MON z dnia 10 maja 2004 r., a skarżący nie przedstawił innej dokumentacji medycznej mogącej poddać w wątpliwość zarówno ocenę lekarską specjalistyczną, jak i wyniki wyżej wskazanych badań specjalistycznych.

Ze zgromadzonych dokumentów jak i oceny lekarskiej specjalistycznej ortopedycznej, kardiologicznej, psychiatrycznej i okulistycznej nie wynika, by stopień nasilenia pozostałych schorzeń ze strony narządu ruchu, wzroku, a także stanu psychicznego upośledzały sprawność ustroju w stopniu uzasadniającym uznanie orzekanego za inwalidę.

W kwestii zaburzeń ze strony stanu psychicznego Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska wyjaśniła, iż ich etiologia i patogeneza nie dają podstaw do uznania w myśl przepisów rozporządzenia MON z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wykazu chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej oraz chorób i schorzeń, które istniały przed powołaniem do służby wojskowej lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wojskowej wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach za schorzenie pozostające w związku ze służbą wojskową.

Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w zaskarżonym orzeczeniu.

W skardze na powyższe orzeczenie P. P. wniósł o uchylenie orzeczenia w części dotyczącej określenia stopnia zdolności do służby wojskowej w Gr II, jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podtrzymał też zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że wydane przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską orzeczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisie § 21 pkt 2 z załącznika Nr 2 do rozporządzenia MON z dnia 10 maja 2004 r., gdyż schorzenie to kwalifikuje się wg § 21 pkt 5 z załącznika Nr 2 do tego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanych orzeczeniach. Nadto podał, że P. P. nie wykazał, w jaki sposób zostało naruszone prawo oraz nie przedstawił innej dokumentacji medycznej mogącej powodować uzasadnione wątpliwości co do oceny aktualnego rodzaju i stopnia nasilenia zaburzeń słuchu, sporządzonej przez badających dla potrzeb orzeczniczych lekarzy specjalistów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd administracyjny nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), określającym zakres kognicji sądu administracyjnego, przedmiotem zaskarżenia do sądu mogą być m.in. decyzje administracyjne.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Takie wady i uchybienia wystąpiły w niniejszej sprawie w związku z czym skargę należało uwzględnić.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie orzeczenia podjęte zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady podjętych w sprawie orzeczeń uniemożliwiały Sądowi administracyjnemu przeprowadzenie prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem, do czego Sąd ten zgodnie z wyżej powołanymi przepisami wskazanych ustaw jest powołany.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczy mł. chor. szt. rez. P. P., który został skierowany na badania do terenowej wojskowej komisji lekarskiej zarządzeniem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W.

Organ I instancji podał w wydanym orzeczeniu, że orzeka w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej, podczas gdy w powołanych przepisach prawa wskazuje rozporządzenie MON z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422, Załącznik nr 2) oraz rozporządzenie MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 151, poz. 1595, Załącznik nr 2), zaś w pkt 9 orzeczenia, że skarżący jest zdolny do zawodowej służby wojskowej - Kat. "Z". Organ II instancji z kolei, rozpatrując odwołanie od orzeczenia organu I instancji w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej utrzymał je w mocy, powołując się na rozporządzenie MON z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, rozporządzenie MON z dnia 2 grudnia 1994 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, emerytów i rencistów wojskowych (Dz. U. Nr 131, poz. 665) oraz rozporządzenie MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie utworzenia wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. Nr 151, poz. 1594). Orzeczenie wydane przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską we W. w ogóle nie zawiera uzasadnienia, zaś orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. wprawdzie zawiera uzasadnienie lecz nie wyjaśnia wyżej wskazanej sprzeczności.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.): "Zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją."

Wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 5 ust. 8 i 9 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1422) w § 2 ust. 1 stanowi, że do orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do zawodowej służby wojskowej są właściwe, utworzone na podstawie odrębnych przepisów: m.in. terenowe wojskowe komisje lekarskie oraz rejonowe wojskowe komisje lekarskie.

Podobnie terenowe i rejonowe wojskowe komisje lekarskie, powołane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 z ustawy z dnia 21 listopada 1992 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) są właściwe do określania zdolności poborowych do służby wojskowej.

Wojskowe komisje lekarskie są w rozumieniu powyższych przepisów oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organami administracji publicznej, a orzeczenia tych komisji są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w zakresie nieunormowanym przepisami szczególnymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ogólne zasady postępowania administracyjnego (m.in. art. 6, 7, 80, 104 i 107).

Zgodnie z § 26 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia MON z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać rozpoznanie, ustalenie kategorii zdolności do zawodowej służby wojskowej, a w razie stwierdzenia chorób i ułomności - określenie ich związku lub braku związku z zawodową służbą wojskową.

Podobnie brzmi przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 151, poz. 1595).

Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich jako mające charakter decyzji administracyjnej winny też zawierać szczegółowe uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Elementy formalne decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a.

Zgodnie z § 22 ww. rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach: "Od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wydanego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (ust. 1). Odwołanie wnosi się do właściwej wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia określonej w § 29, za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia (ust. 2)."

Podobne unormowanie zawiera w § 31 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że bez względu na to, czy orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej dotyczy zdolności do czynnej, czy do zawodowej służby wojskowej, winno zawierać uzasadnienie i odpowiadać wymogom procesowym decyzji administracyjnej.

Z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 140 k.p.a. powyższe wymogi formalne, w tym obowiązek szczegółowego uzasadnienia orzeczenia, mają również zastosowanie do orzeczeń wydanych przez wojskowe komisje lekarskie rozpatrujące odwołania w trybie wyżej wskazanych przepisów wykonawczych. Ponieważ powołana wyżej ustawa o powszechnym obowiązku obrony, jak i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia wykonawcze nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, należy w tym zakresie stosować przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi" (§ 1); "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa" (§ 3).

Podkreślić przy tym należy, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że zarówno organ l jak i II instancji ma obowiązek dokonać merytorycznej i prawnej oceny sprawy, a organ II instancji ma obowiązek dokonać oceny zasadności kwestionowanej przez stronę decyzji organu l instancji i rozpatrzyć wszystkie żądania strony, w tym podnoszone w odwołaniu, oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej we W. w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Wskazać należy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej, zaś jego brak należy ocenić jako istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie winno skutkować uchylenie owego orzeczenia przez organ II instancji rozpatrujący sprawę ponownie w trybie odwoławczym. Brak ten stanowiący istotne uchybienie procesowe nie mógł być, w związku z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 15 k.p.a. usunięty przez organ odwoławczy nawet przez zawarcie w wydanym przez ten organ orzeczeniu najbardziej obszernego i szczegółowego uzasadnienia.

Dodać także należy, iż uzasadnienie winno spełniać cel informacyjny, gdyż skarżący ma prawo polemizować z zapadłym rozstrzygnięciem w odwołaniu, skardze. Brak uzasadnienia orzeczenia wydanego przez organ I instancji powoduje, że wymyka się ono także spod kontroli Sądu i czyni ę kontrolę niemożliwą.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 15, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z wyżej powołanymi przepisami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej, które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie wydane przez organ l instancji, co orzeczono w wyroku.

Na marginesie już tylko dodać należy, że w wyroku z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 924/01 (LEX nr 81816) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją."

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy decyzyjne po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego w tej sprawie, jak wymagają tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, winny wydać właściwe orzeczenia, mając na względzie to, co powiedziano wyżej i wydane przez siebie orzeczenia uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonego orzeczenia z uwagi na fakt, że orzeczenie to nie posiada cech wykonalności.