IV SA/Wr 435/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2537994

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2018 r. IV SA/Wr 435/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący:, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków.

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Ewa Kamieniecka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi J. F., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia (...) maja 2016 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę W. wydatków za pobyt w Domu, Pomocy Społecznej i zobowiązanie do ich zwrotu,, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji.,,

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) orzekł o wysokości należności podlegającej zwrotowi przez J. F. w kwocie 8.608,60 zł z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt E. F. w Domu Pomocy Społecznej we W. oraz zobowiązał J. F. do wpłaty kwoty 5.396,61 zł, wobec uiszczenia kwoty 3.211,99 zł.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że E. F. przebywała w DPS od 11 grudnia 2013 r. do 27 marca 2014 r. i wnosiła opłatę w wysokości 874,94 zł miesięcznie. Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w DPS są syn J. F. oraz wnuki: M. W., M. F., M. F. i I. K. Organ ustalił, że dochód trojga wnuków nie przekroczył 300% ustawowego kryterium dochodowego, a czwarty wnuk nie odebrał korespondencji z organu. Natomiast dochód w rodzinie strony w każdym miesiącu od grudnia 2013 r. do marca 2014 r. przekraczał na osobę 300% ustawowego kryterium dochodowego. Miesięczny koszt pobytu mieszkańca w DPS wynosił 3.301,00 zl. Dlatego też Gmina W. wniosła zastępczo opłatę za pobyt w DPS w wysokości 8.608,60 zł. W dniu 14 kwietnia 2014 r. organ sporządził umowę, dotyczącą ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, która została doręczona stronie w dniu 28 kwietnia 2014 r. za pośrednictwem poczty. Strona nie podpisała otrzymanej umowy i poinformowała organ, że wpłaci kwotę 3.053,76 zł. W tej sytuacji organ wydał decyzję dotyczącą zwrotu kwoty zastępczo poniesionej przez Gminę za pobyt członka rodziny strony w DPS.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji w całości, wskazując że nie wyraża zgody na nieproporcjonalny sposób zwrotu opłat za DPS i odstąpienie od obciążenia opłatą córki brata. Połowa opłat wynosi 4.304,30 zł, strona wpłaciła kwotę 3.211,99 zł, a pozostała kwota 1.092,31 zł to kwota, którą matka powinna dostać "do ręki" od MOPS z tytułu jej emerytury. Poza tym strona uiściła opłaty dotyczące mieszkania matki w kwocie 1092,31 zł. Ponadto umorzenie postępowania wobec trojga zstępnych nie powinno skutkować zwiększeniem opłaty wymaganej od strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, że obciążenie opłatami za pobyt w domu pomocy społecznej osoby należącej do kręgu zobowiązanych uzależnione jest od jej dochodu, a nie od jej wydatków. Wysokość dochodu na osobę w rodzinie strony upoważniała organ do ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez stronę za pobyt matki w DPS w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy kosztami pobytu w tym domu, a kwotą wniesioną przez matkę.

Zdaniem Kolegium podjęcie przez organ próby zawarcia umowy z dnia 14 kwietnia 2014 r. i doręczenie jej formularza stronie w dniu 28 kwietnia 2014 r., a także wyraźnie odmowny, znajdujący potwierdzenie w licznej korespondencji z organem, stosunek do partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS, wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 103 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną otwiera drogę do zastosowania przez organ regulacji zawartej w art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenie z pomocy społecznej.

Kolegium podkreśliło, że żaden z przepisów ustawy nie ustanawia kolejności wstępnych czy zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Obowiązek strony do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS jest równoległy i równoważny względem analogicznego obowiązku jej wnuków oraz wyprzedza obowiązek Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wyjaśnił, że zgodził się jedynie na obciążenie go kwotą, stanowiącą 50% wyliczonych przez MOPS kosztów, po odjęciu poniesionych przez niego kosztów utrzymania mieszkania matki w okresie jej pobytu w DPS. Koszty te stanowiły 30% jej emerytury i były w dyspozycji MOPS. Natomiast za opłaty dotyczące pobytu matki w DPS odpowiadają dwie strony zstępnych: skarżący i spadkobiercy jego zmarłego brata. Opłatami powinna być obciążona również córka brata. Opłata przypadająca na skarżącego nie może być dowolnie zwiększona i Kolegium nie odniosło się do tej kwestii. Brak jest podstaw prawnych do dochodzenia całości opłat od skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 września 2016 r. SKO wniosło o zwrócenie się do NSA o podjęcie uchwały, mającej na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. dopuszczalności wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłat wniesionych zastępczo przez gminę, podlegających zwrotowi oraz terminu ich zwrotu, bez uprzedniego wydania decyzji w stosunku do zstępnego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazywane w skardze.

Kwestia, czy wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty albo w drodze umowy, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W dniu 11 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął następującą uchwałę: Obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej (I OPS 7/17).

Zdaniem NSA, wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania, zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Odpłatność ta musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty musi zostać przekształcony w konkretne zobowiązanie danej osoby. Realizacja konkretnego obowiązku nie może powstać z mocy samego prawa. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym dom pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Ustawodawca dopuszcza również zawarcie umowy w tym przedmiocie. Zawarcie takiej umowy ma na celu również umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Istnieje również możliwość połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach.

Jak wskazał NSA, przyjęcie że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby m.in. niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Zwolnienie z opłaty musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony.

NSA zauważył też, że ustalenie wysokości opłaty nie jest tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Zdaniem NSA, nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Opłaty, które zastępczo ponosiła gmina, byłyby wówczas opłatami ponoszonymi za nieustalone osoby zobowiązane do ponoszenia opłat.

NSA wskazał też, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji przed wydaniem na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej nie skonkretyzował i nie zindywidualizował ustawowego obowiązku skarżącego do ponoszenia tych opłat. Nie została bowiem wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy odrębna decyzja ustalająca wysokość opłat, które skarżący winien wnosić za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że łącznie ustalono skarżącemu opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 8.608,60 zł i przedstawił sposób wyliczenia tej kwoty, to jednak osnowa decyzji zawiera tylko rozstrzygnięcie w zakresie zobowiązania skarżącego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę. Jak wskazał NSA, nie jest dopuszczalne ustalenie wysokości opłaty i zobowiązanie do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez gminę w jednej decyzji. Tym bardziej nie jest możliwe ustalenie wysokości opłat w uzasadnieniu decyzji zobowiązującej do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę.

Wysokość opłat nie została również skonkretyzowana i zindywidualizowana w stosunku do skarżącego w drodze umowy zawartej ze skarżącym przez kierownika ośrodka pomocy społecznej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, umowa z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr (...) nie została podpisana przez skarżącego, ponieważ skarżący zamierzał pokryć jedynie część opłaty ustalonej w umowie.

W tej sytuacji brak było możliwości wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę. Zobowiązując skarżącego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę naruszył art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) uchylił decyzje organów obu instancji art. 104 ust. 3 ustawy.

Przed wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez Gminę organ zobowiązany jest do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji ustalającej osobom zobowiązanym opłatę za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) uchylił decyzje organów obu instancji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.