Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205234

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 20 grudnia 2016 r.
IV SA/Wr 277/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska.

Sędziowie: NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), WSA Lidia Serwiniowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r., sprawy ze skargi A. M. -K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...), w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, niezawodowej,, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.,

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działający z upoważnienia Starosty O., pismem z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) zawiadomił A. M.-K. (dalej: strona, skarżąca) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania W. Ś.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6a, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rodziny, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. orzekł wobec strony o obowiązku zwrotu do dnia 25 lutego 2016 r. nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych w kwocie 333,33 zł na pokrycie kosztów utrzymania dziecka W. Ś. w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:

- decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) przyznano stronie świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej,

- postanowieniem Sądu Rejonowego w Oławie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt III Nsm 493/15 orzeczono o rozwiązaniu rodziny zastępczej w osobie strony ustanowionej dla małoletniej W. Ś,

- powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 21 listopada 2015 r.

W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie wypłaty świadczenia pieniężnego w części, a mianowicie od dnia 21 listopada 2015 r. do dnia 30 listopada 2015 r. stronie wypłacano nienależnie świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej. Przy czym kwota nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego wyniosła 333,33 zł W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że jest ona dla niej bardzo krzywdząca, gdyż dziecko przebywało u niej do dnia 7 grudnia 2015 r.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji i dokonaną prze ten organ oceną prawną tych ustaleń. Organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 92 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny, zgodnie z którymi nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, przez osobę, która je pobrała. Przy czym za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne rozumie się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części.

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Oławie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt III Nsm 493/15), rozwiązano rodzinę zastępczą w osobie strony, ustanowioną dla małoletniej. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 21 listopada 2015 r., podczas gdy już wcześniej wypłacono stronie świadczenie z góry, za cały miesiąc. Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny, w myśl którego rodzinie zastępczej zawodowej lub rodzinie zastępczej niezawodowej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka w kwocie nie niższej niż 1000 zł miesięcznie. Według organu II instancji z tego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo do przedmiotowego świadczenia ma rodzina zastępcza. Skoro od dnia 21 listopada 2015 r. rodzina zastępcza w osobie strony nie istniała, stracił tym samym byt prawny beneficjent przedmiotowego świadczenia. Zatem nawet jeśli dziecko faktycznie przebywało u strony, nie oznacza to, że było w rodzinie zastępczej, ponieważ rodzina ta została na mocy orzeczenia sądu rozwiązana. W konsekwencji nie było podstawy prawnej do wypłaty stronie świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny, gdyż nie była ona podmiotem do niego uprawnionym.

W tych okolicznościach świadczenie wypłacone za okres od dnia 21 do dnia 30 listopada 2015 r. było - zdaniem organu odwoławczego - nienależnie pobrane, ponieważ zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do niego prawa. Taką okolicznością było rozwiązanie rodziny zastępczej w osobie strony, a skoro stronie wypłacono kwotę 1000 zł za listopad 2015 r., to wobec faktu, że przez 10 dni było ono nienależnie pobierane, kwota 333,33 zł podlega zwrotowi.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie - przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki dla ustalenia, że nienależnie pobrała świadczenie, art. 92 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6a, ust. 8 i 9 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do żądania zwrotu kwoty 333,33 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, podczas gdy nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna ustalająca nienależnie pobrane świadczenia, art. 80 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej przysługują do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o rozwiązaniu rodziny zastępczej, a nie do czasu faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, art. 6 k.p.a poprzez naruszenie zasady praworządności i wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej,

- art. 7 k.p.a poprzez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie przez organy administracji publicznej podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony,

- art. 61 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego bez wszczęcia postępowania w tej sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a poprzez zaniechanie ustalenia w drodze odrębnej decyzji administracyjnej przesłanek i okoliczności uzasadniających uznanie wypłaconych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka za okres od dnia 21 listopada do dnia 30 listopada 2015 r. za nienależnie pobrane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dacie wypłaty świadczenia za miesiąc listopad 2015 r., tj. 6 listopada 2015 r. pełniła funkcję rodziny zastępczej. W dacie tej, jak również do czasu faktycznego przebywania dziecka w pieczy zastępczej tj. do dnia 7 grudnia 2015 r. nie zaistniały przesłanki powodujące ustanie albo wstrzymanie świadczenia pieniężnego w całości lub w części na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 czy też na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Skarżąca podniosła zarzut niewydania wobec niej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, zaś zaskarżona decyzja nakazuje zwrot pobranych świadczeń, określając je - niejako z góry - jako "świadczenia nienależne".

Zarzuciła również, że organ I instancji pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, jednakże decyzja z dnia 4 lutego 2016 r. o tym zagadnieniu w ogóle nie rozstrzyga. W sentencji decyzji zawarte jest tylko rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a jedynie z uzasadnienia decyzji można wnosić, że organy uznały świadczenia przez nią pobrane za nienależne i z jakich powodów. Taka konstrukcja orzeczenia nie kwalifikuje go jednak do uznania za prawidłową decyzję administracyjną, w której rozstrzygnięcie o sprawie indywidualnej musi być oczywiście zawarte w sentencji decyzji.

Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, który stanowi, że świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tej ustawy przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej "lub" rodzinnego domu dziecka. Według skarżącej z powyższego przepisu wynika, że świadczenia i dodatki na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej co do zasady przyznawane są na okres faktycznego pobytu dziecka w tej rodzinie. Dziecko faktycznie przebywało w pieczy zastępczej skarżącej do dnia 7 grudnia 2015 r. Tego faktu organy wydające decyzje nie wzięły w ogóle pod uwagę. Nie wzięły też pod uwagę tego, że pomoc finansowa dla rodziny zastępczej ma charakter ryczałtowy, co oznacza, że wydatki rodziny zastępczej mogą być rozłożone nierównomiernie w okresach płatności pomocy pieniężnej i w pewnych okresach mogą się kumulować, a w innym czasie mogą być mniejsze. Co oznacza, że przyznane i wypłacone w dniu 6 listopada 2015 r. środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w tym miesiącu mogły zostać wydatkowane już na jego początku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia wycofanie jej z obrotu prawnego.

W niniejszym postępowaniu strona zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia 4 lutego 2016 r., w której orzeczono o zwrocie przez nią nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, w kwocie 333,33 zł.

Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, o którym była mowa na wstępie i które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi wypada przytoczyć przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny, stanowiące materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 tej ustawy nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała. Cytowany przepis art. 92 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W kolejnym ust. 2 pkt 1-pkt 3 tegoż przepisu ustawodawca zawarł legalną definicję pojęcia "nienależnie pobrane świadczenia pieniężne", za które uważa się m.in. świadczenia: wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części, o czym stanowi pkt1 ust. 2 art. 92 tej ustawy. Jak stanowi dalej ust. 3 art. 92 ustawy o wspieraniu rodziny, wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala drodze organ, który przyznał świadczenie pieniężne. Przy czym należność z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Natomiast nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat, co wynika z art. 92 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny.

Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że ustawodawca przewidział decyzyjną formę działania organu, który przyznał świadczenie pieniężne, w dwóch przypadkach, a mianowicie:

- po pierwsze, gdy ustala wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty (art. 92 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny),

- po drugie, gdy wydaje decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeniach pieniężnych (art. 92 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiot obu tych postępowań administracyjnych jest inny. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą ustawowe przesłanki określone w art. 92 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy o wspieraniu rodziny. Z kolei w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń organ nie jest uprawniony do ustalania co jest nienależnym świadczeniem i jaka była jego wysokość, lecz bada się między innymi przesłanki z art. 92 ust. 4 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny. Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym takie decyzje rozstrzygają.

Z powyższej regulacji ustawy o wspieraniu rodziny wynika więc określona sekwencja (chronologia) działań właściwego organu, sprowadzająca się do stwierdzenia, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń pieniężnych, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane, możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13, z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2817/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 225/13, https://sip.lex.pl/). W tej kwestii stanowisko sądów administracyjnych jest podobne do orzecznictwa podejmowanego na tle art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, normującego podobną instytucję materialnoprawną, jaką stanowi świadczenie nienależnie pobrane (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2998/12 i I OSK 2997/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji organ administracyjny zanim wydał zaskarżoną decyzję, powinien najpierw bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależne, a następnie dochodzić jego zwrotu. Innymi słowy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - dopiero wtedy dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. A zatem warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie - jak wynika z materiału aktowego - organ wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, lecz nie zakończył postępowania w tym przedmiocie decyzją przesądzającą o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane (brak ostatecznego rozstrzygnięcia w tym zakresie). Jednocześnie niezgodnie z zakreślonym przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania, orzekł o zwrocie - we wskazanym terminie - świadczenia pieniężnego, co do którego nie ma decyzji, że zostało ono nienależnie pobrane. Natomiast niedopuszczalne jest przesądzanie o nienależnie pobranym świadczeniu w decyzji nakazującej jego zwrot. Decyzja o zwrocie jest następstwem wcześniej podjętej ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane. Ta decyzja ustalająca ogranicza się nie tylko do uznania, że pobrane świadczenie jest nienależne, ale powinna również zawierać odrębnie określoną kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Strona musi wiedzieć nie tylko czy i dlaczego pobrane świadczenie jest nienależne, ale również jaka jest wysokość ciążącego na niej z tego tytułu obowiązku.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że pod adresem obu orzekających w sprawie organów musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, co miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia obu decyzji organów orzekających w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.